2015年4月，國務(wù)院立法工作計劃將能源法列為全面深化改革和全面依法治國急需項目。同年6月，這部法律被列入十二屆全國人大二類立法項目。目前，該立法項目正在深入推進(jìn)過程中，其送審稿及其修改稿正在不斷征求各方面意見。

在現(xiàn)有能源法律體系中，究竟應(yīng)該如何定位能源法仍是普遍爭論的一個焦點問題。筆者認(rèn)為，在能源法的體系化過程中，我國能源市場的發(fā)展亟須補(bǔ)入的不是一部“大而全”的能源市場監(jiān)管法，而是一部旨在總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)控、區(qū)域調(diào)控的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型能源調(diào)控法，即將能源法定位為能源調(diào)控法更為可取。

立法取向應(yīng)直面能源問題的宏觀性

能源是人類社會生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，能源供應(yīng)和安全直接關(guān)系到國計民生與國家戰(zhàn)略競爭力。基于能源對經(jīng)濟(jì)安全與社會公眾生活的至關(guān)重要性，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家一直把能源首先作為一種基本公共服務(wù)來提供，其次才將其作為一種商品來進(jìn)行監(jiān)管。

歸納起來，我國當(dāng)前能源領(lǐng)域現(xiàn)存的主要問題是：能源領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性、體制機(jī)制性等深層次矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)能源產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩問題突出，可再生能源發(fā)展面臨多重瓶頸，天然氣消費水平明顯偏低與其供應(yīng)能力階段性富余問題并存，部分地區(qū)能源生產(chǎn)消費的環(huán)境承載能力接近上限，電力、熱力、燃?xì)獾炔煌┠芟到y(tǒng)集成互補(bǔ)、梯級利用程度不高，跨省區(qū)能源資源配置矛盾日益加劇，等等。

凡此種種，更多反映出來的是能源市場宏觀層面的總量問題、結(jié)構(gòu)問題和區(qū)域問題等，這給能源調(diào)控立法提出了多重任務(wù)，需要能源法作出積極回應(yīng)，并增加制度供給?？梢哉f，從問題導(dǎo)向看，能源法應(yīng)該重在調(diào)控，而不是監(jiān)管。

避免監(jiān)管立法的簡單重復(fù)

能源法的制度設(shè)計是中國能源法律制度與其他法律制度相連接的起點與歸屬，直接決定中國能源法律制度績效與制度成本之比，決定中國能源法律的制度結(jié)構(gòu)。能源法律制度結(jié)構(gòu)的形成與完善，必須立足于我國能源市場發(fā)展和能源法制體系化的客觀現(xiàn)實。

不少人提出，應(yīng)將能源法定位為市場監(jiān)管型的能源基本法，以此區(qū)別于《煤炭法》、《電力法》、《礦產(chǎn)資產(chǎn)法》、《可再生能源法》等能源單行法。但筆者對此持不同看法。我國現(xiàn)行能源法律體系一直沿用監(jiān)管型立法路徑，并已在諸多立法中確立了“多頭監(jiān)管”的能源管理體制。試圖通過能源法完成從多頭監(jiān)管體制向統(tǒng)一監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型，既無必要也不現(xiàn)實。通過對現(xiàn)行監(jiān)管立法的統(tǒng)一修改，并在多頭監(jiān)管中建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，是解決實踐中監(jiān)管沖突和監(jiān)管真空問題的可行路徑。

能源的安全、有效和持續(xù)供給以及能源結(jié)構(gòu)的科學(xué)調(diào)整與節(jié)約利用，應(yīng)是能源法律制度是否獲得合理安排以及評價其實施效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長方式、政府管理機(jī)制、社會平衡模式與自然生態(tài)體系等方面，能源法需要區(qū)別于現(xiàn)行立法，并真正發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)控作用，以立法轉(zhuǎn)型真正帶動能源發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

能源法需要促進(jìn)能源的市場化改革，放松對能源市場的政府管制，在激勵競爭中著力提高能源供給效率和生態(tài)效益，改變能源供給結(jié)構(gòu)并優(yōu)化用能方式，最終實現(xiàn)節(jié)能減耗與清潔環(huán)保的目標(biāo)。

確立能源調(diào)控體制機(jī)制

多年來，我國確立了能源領(lǐng)域的市場化改革方向，寄希望于通過還原能源的商品屬性，并利用價格杠桿來充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。但到目前，國家對能源市場一直重監(jiān)管輕調(diào)控，能源法的缺位使能源調(diào)控體制機(jī)制尚未理順，調(diào)控政策的實施效果在能源市場上不盡人意。

深入推進(jìn)政企分開，分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，是深化國有能源企業(yè)改革，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系的必然選擇。通過能源法，依法確立能源產(chǎn)業(yè)調(diào)控體制機(jī)制和調(diào)控原則，在依法調(diào)控理念下，建立調(diào)控目標(biāo)決策制度、調(diào)控權(quán)力配置制度、調(diào)控工具搭配制度、調(diào)控程序法定制度以及調(diào)控責(zé)任追究制度，是正確處理好能源調(diào)控政策與法律的關(guān)系，合理引導(dǎo)和規(guī)范市場主體的能源生產(chǎn)與消費行為，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新，提高能源生產(chǎn)和利用效率，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

從五個方面構(gòu)建能源調(diào)控法律制度

一是能源發(fā)展規(guī)劃制度

我國《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》指出，要堅持節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略、立足國內(nèi)戰(zhàn)略、綠色低碳戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。為實施上述戰(zhàn)略，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在其第三十章中明確了建立現(xiàn)代能源體系的任務(wù)和目標(biāo)。目前我國能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃業(yè)已形成體系化的規(guī)劃群，形成了國家規(guī)劃與地方規(guī)劃相結(jié)合、行業(yè)總體規(guī)劃與行業(yè)專項規(guī)劃相結(jié)合的縱橫交錯型規(guī)劃格局，具有典型的時代性和指導(dǎo)性特征。

科學(xué)培育和發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)，需要通過能源法的制定。從我國國情和能源發(fā)展的實際出發(fā)，著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌處理好新型清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)常規(guī)能源改造提升、自主創(chuàng)新與開放發(fā)展、整體推進(jìn)與重點突破以及市場基礎(chǔ)性作用與政府引導(dǎo)推動的關(guān)系，明確不同規(guī)劃的編制依據(jù)和效力，做好各類規(guī)劃之間的有效銜接和協(xié)調(diào)，建立高效透明的能源規(guī)劃實施評價制度和能源規(guī)劃實施監(jiān)管體系，適時對各類能源規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)評估，確保規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)落到實處。

二是能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化制度

這些年來，我國在北方和西部太陽能資源和土地資源豐富地區(qū)，致力于科學(xué)、合理、有序地推進(jìn)光伏電站建設(shè)。在水能資源豐富的西南地區(qū)，則借助水電站外送通道和靈活調(diào)節(jié)能力，大力開發(fā)建設(shè)多能互補(bǔ)形式的大型新能源基地?？梢哉f，能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)在國家層面形成基本共識，但只有統(tǒng)籌好資源、環(huán)境和市場條件，積極轉(zhuǎn)變能源生產(chǎn)和消費理念，才能在調(diào)整能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)優(yōu)化目標(biāo)。

基于全國主體功能區(qū)規(guī)劃和大氣污染防治要求，立法需要充分考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級、資源環(huán)境約束以及能源流轉(zhuǎn)成本，著力于能源生產(chǎn)總量和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、能源消費總量和消費結(jié)構(gòu)、能源供應(yīng)能力和自給保障、能源系統(tǒng)效率和公共服務(wù)以及能源低碳環(huán)保和節(jié)約利用等方面的調(diào)控制度建設(shè)，有效化解實踐中棄風(fēng)、棄光、棄水和部分輸電通道閑置等資源浪費問題。能源法一方面需要明確優(yōu)先發(fā)展可再生能源，安全高效發(fā)展核電，從而在多能互補(bǔ)前提下推進(jìn)能源替代，在降低煤炭消費比重的同時提高天然氣消費比重；另一方面，需要強(qiáng)化工業(yè)、交通、建筑節(jié)能和需求側(cè)管理，重視生活節(jié)能，嚴(yán)格控制能源消費總量過快增長，這樣才能切實扭轉(zhuǎn)粗放用能方式，不斷提高能源使用效率。

三是鼓勵能源技術(shù)創(chuàng)新制度

從能源生產(chǎn)消費大國到能源科技裝備強(qiáng)國，我國還有很長的路要走。目前來看，我國需要堅持推進(jìn)基礎(chǔ)性、綜合性、戰(zhàn)略性能源科技研發(fā)，不斷提升能源科技領(lǐng)域的整體競爭力，培育能源領(lǐng)域的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)與新模式。尤其需要抓住能源綠色、低碳、智能發(fā)展的戰(zhàn)略方向，圍繞保障安全、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和節(jié)能減排等長期目標(biāo)，在重點創(chuàng)新領(lǐng)域投入更多資金和人力，提高能源科技自主創(chuàng)新能力和裝備制造國產(chǎn)化水平，最終帶動和提升全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展質(zhì)量和效益。

通過能源法的制定，依法建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的能源創(chuàng)新體系，并鼓勵建立多元化的能源科技風(fēng)險投資基金。需要強(qiáng)調(diào)的是，能源創(chuàng)新體系建設(shè)需要遵循能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律，積極開展能源與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合標(biāo)準(zhǔn)及融合模式的國際合作，實現(xiàn)新一代光伏、大功率高效風(fēng)電、生物質(zhì)能、氫能與燃料電池、智能電網(wǎng)、新型儲能裝置等核心關(guān)鍵技術(shù)的突破及其產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展分布式新能源技術(shù)綜合應(yīng)用體，大幅降低二氧化碳排放強(qiáng)度和污染物排放水平，并逐步降低風(fēng)電、光伏發(fā)電的價格水平與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，深入推廣熱、電、冷、氣一體化集成供能和智能化供能用能方式，科學(xué)合理地引導(dǎo)市場預(yù)期，并通過自由公平競爭來促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

四是能源儲備應(yīng)急制度

能源安全不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是政治和軍事問題，是國家安全體系的重要組成部分。我國雖為能源生產(chǎn)和消費第一大國，但油氣對外依存度依舊節(jié)節(jié)升高，進(jìn)而帶動我國能源整體對外依存度也在快速上升?！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》提出，我國應(yīng)建立國家儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合、戰(zhàn)略儲備與生產(chǎn)運行儲備并舉的儲備體系，建立健全國家能源應(yīng)急保障體系，提高能源安全保障能力。

能源儲備和應(yīng)急制度是能源供應(yīng)安全的重要保障性措施，被稱為能源供應(yīng)的“安全閥”。建立健全能源儲備制度是能源法的重要任務(wù)之一，其涉及能源儲備的戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源儲備模式的選擇、能源儲備資金的籌措以及能源國際合作等多方面的內(nèi)容，在應(yīng)對能源供應(yīng)嚴(yán)重短缺、供應(yīng)中斷或者價格劇烈波動等突發(fā)事件時作用顯著，可以在特殊時期保障能源有效供給，滿足國計民生的基本需求。能源應(yīng)急與能源儲備緊密聯(lián)系在一起，能源應(yīng)急制度則主要涉及應(yīng)急的組織體系、應(yīng)急預(yù)案的編制、應(yīng)急措施的確定以及應(yīng)急過程中相關(guān)主體的權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等內(nèi)容。從長遠(yuǎn)看，需要通過可操作性強(qiáng)的法律規(guī)則實現(xiàn)能源法的產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化和人本化，繼而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、能源安全與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五是能源需求側(cè)導(dǎo)引制度

在能源結(jié)構(gòu)改革中，除了做好能源生產(chǎn)總量和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的供給側(cè)調(diào)控外，還需要重視能源消費導(dǎo)向，充分發(fā)揮能源法和現(xiàn)行《節(jié)約能源法》等在消費側(cè)的調(diào)控作用。譬如，要控制煤炭消費總量，實施煤炭消費的減量替代，不斷降低煤炭消費的比重，與此同時逐步提高天然氣消費比重。在居民能源消費中采取多種形式做好宣傳工作，積極提倡綠色生活方式，引導(dǎo)居民科學(xué)合理用能，使節(jié)約用能成為全社會的自覺行動。

能源法需要強(qiáng)化能源需求側(cè)的制度導(dǎo)引，把能源消費總量和能源消費強(qiáng)度作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要的約束性指標(biāo)，堅持需求側(cè)與供給側(cè)調(diào)控并重，完善市場機(jī)制與能源科技支撐體系，通過差別性的能源價格政策與價格調(diào)控工具等，引導(dǎo)電力、天然氣用戶自主參與調(diào)峰與錯峰用能，有效調(diào)節(jié)能源需求側(cè)的市場響應(yīng)。通過智能電網(wǎng)、能源微網(wǎng)、電動汽車和儲能等技術(shù)支撐，增強(qiáng)用戶參與能源供需平衡調(diào)節(jié)的行動力與適應(yīng)力。在此過程中，還需要把能源消費政策與能源產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、價格政策等有機(jī)協(xié)調(diào)起來，加強(qiáng)消費者教育和消費者權(quán)利保護(hù)，不斷豐富用戶的能源使用選擇權(quán)并提高用戶滿意度，吸引用戶主動參與用能管理，使售電、售氣企業(yè)從傳統(tǒng)的強(qiáng)制用戶被動接受消費逐步轉(zhuǎn)向支持用戶自主選擇消費。另外，也需要通過能源法不斷挖掘農(nóng)村地區(qū)的能源消費潛力，在能源需求側(cè)管理中合理引導(dǎo)農(nóng)民的清潔能源消費行為，通過調(diào)控創(chuàng)新激勵地方淘汰其落后產(chǎn)能，有效保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境。