中國面臨傳統(tǒng)能源安全和非傳統(tǒng)能源安全雙重壓力。傳統(tǒng)的能源安全觀主要考慮保障能源供應(yīng)、維持供需平衡問題。隨著時間的推移,能源安全的內(nèi)涵不斷擴(kuò)大,既包括傳統(tǒng)的能源供應(yīng)保障問題,也包括能源生態(tài)環(huán)境安全、能源經(jīng)濟(jì)和金融安全等非傳統(tǒng)能源安全問題。

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),中國對能源的依賴程度持續(xù)下降,能源供求壓力大為緩解,而優(yōu)質(zhì)能源供給不足的問題會更加突出,中國油氣對外依存度仍將持續(xù)攀升。從國際能源形勢看,世界油氣資源有保障,美國“頁巖氣”革命推動了全球能源供需格局的重大調(diào)整,特朗普上臺、英國脫歐、TPP夭折等事件預(yù)示著貿(mào)易保護(hù)主義和孤立主義思潮抬頭,全球能源地緣政治日趨復(fù)雜?？梢灶A(yù)見,“十三五”期間乃至未來相當(dāng)長的時間內(nèi),中國面臨的能源安全國際形勢或?qū)⒏鼮閲?yán)峻,需要制定預(yù)案,及早應(yīng)對。

能源供求中國汽油國際能源形勢“頁巖氣”

中國能源安全形勢不容樂觀

傳統(tǒng)的能源安全觀主要考慮保障能源供應(yīng)、維持供需平衡問題。隨著時間的推移,能源安全的內(nèi)涵不斷擴(kuò)大,既包括傳統(tǒng)的能源供應(yīng)保障問題,也包括能源生態(tài)環(huán)境安全、能源經(jīng)濟(jì)和金融安全等非傳統(tǒng)能源安全問題。中國也面臨傳統(tǒng)能源安全和非傳統(tǒng)能源安全雙重壓力。

傳統(tǒng)能源安全主要體現(xiàn)在油氣供應(yīng)領(lǐng)域。一方面,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高,中國油氣消費需求持續(xù)快速增長,油氣對外依存度不斷攀升。2016年,中國石油(601857,股吧)消費總量達(dá)5.8億噸,其中國內(nèi)生產(chǎn)僅2億噸,石油對外依存度超過65%。同年,天然氣消費量達(dá)2086億立方米,其中國內(nèi)生產(chǎn)1369億立方米,天然氣對外依存度接近35%。另一方面,為了應(yīng)對氣候變化和減緩生態(tài)環(huán)境壓力,中國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整將進(jìn)一步深化,油氣資源特別是天然氣將成為新增能源的主力。近幾年煤炭消費總量控制雖取得一定成效,但煤炭在全國能源消費構(gòu)成中的占比依然較高,2016年仍超過60%。可再生能源受資源條件和價格等因素制約,成為主力能源仍需時日,“十三五”期間,石油、天然氣在替代煤炭、推動能源轉(zhuǎn)型方面仍將發(fā)揮重要作用。根據(jù)多方研究結(jié)果,中國石油消費可在2030年前后達(dá)到6.5-7億噸的峰值;2030年天然氣消費將超過5000億立方米,在目前水平上翻一番。即便考慮非常規(guī)頁巖油氣的開發(fā),國內(nèi)供應(yīng)能力很可能維持在石油2-2.2億噸、天然氣2500-3000億立方米。到2030年中國石油、天然氣對外依存度或?qū)⒊^70%和50%,據(jù)此推算,屆時中國能源保障程度不足80%,比美國當(dāng)前水平低10個百分點?？紤]到屆時中國油氣來源地仍主要依靠地緣政治復(fù)雜、民族宗教矛盾突出、恐怖襲擊頻發(fā)的中東、北非地區(qū),未來保障中國油氣持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)依然任重道遠(yuǎn)。

從非傳統(tǒng)能源安全看,包括生態(tài)環(huán)境問題、能源金融風(fēng)險以及能源設(shè)施和人員遭受恐怖襲擊等風(fēng)險正變得越來越突出。首先,能源生態(tài)環(huán)境安全的重要性空前上升。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致煤炭產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重,煤炭消費大省大氣污染物和CO2排放過高,已明顯超出生態(tài)環(huán)境承載能力。其次,能源金融風(fēng)險也成為保障能源安全的考慮因素。能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金投入,涉及大量銀行貸款,大規(guī)模能源建設(shè)或?qū)?dǎo)致銀行金融風(fēng)險進(jìn)一步加大。一旦能源需求出現(xiàn)誤判,很可能導(dǎo)致大面積產(chǎn)能過剩和信貸風(fēng)險明顯上升。這類風(fēng)險已在煤炭開采、火電站建設(shè)以及風(fēng)電和光伏等可再生能源項目中大量出現(xiàn),風(fēng)險控制勢在必行?！耙粠б宦贰毖鼐€國家民族、宗教矛盾突出,恐怖主義高發(fā),在沿線國家開展能源合作也將面臨較高的能源金融風(fēng)險。第三,油氣管網(wǎng)、電網(wǎng)等能源運行風(fēng)險也在加大。中國通過陸上油氣管道進(jìn)口的油氣約占總進(jìn)口量的1/3,西氣東輸?shù)挠蜌庖约皬闹衼嗊M(jìn)口的油氣管線容易受到恐怖分子破壞的威脅;70%以上的石油和30%以上的液化天然氣(LNG)進(jìn)口均通過馬六甲海峽,可以預(yù)見,隨著油氣進(jìn)口量的增加,能源運輸通道安全風(fēng)險有增無減。

綜上,“十三五”及未來相當(dāng)長的時間內(nèi),中國能源面臨的安全問題將從保障能源供應(yīng)為主,轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境安全與能源供應(yīng)保障并重,同時也要保障能源運輸通道、油氣管網(wǎng)安全,以及控制潛在的與能源相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和金融安全風(fēng)險,未來中國能源安全形勢愈加嚴(yán)峻。

特朗普新政核心依然是“能源獨立”,中國能源安全保障“危中有機(jī)”

上世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)對依賴石油進(jìn)口的美國造成巨大沖擊。此后歷屆美國政府均把能源安全問題放在優(yōu)先地位,實現(xiàn)“能源獨立”是美國保證能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)之一,采取的措施包括:推行節(jié)能措施,減緩能源需求增速;加快本土油氣資源開發(fā)力度,降低石油對外依存度;實施能源多元化戰(zhàn)略,大力發(fā)展生物燃料、天然氣等清潔能源,在日本福島核事故之后仍堅持核能開發(fā)等。

特朗普政府提出了“美國能源優(yōu)先計劃(AmericaFirstEnergyPlan)”,在前幾屆政府的基礎(chǔ)上更加接近“能源獨立”這一目標(biāo)。“美國能源優(yōu)先計劃”包括:加大開發(fā)本土能源,進(jìn)一步減少石油進(jìn)口;取消“氣候行動計劃”,為美國能源工業(yè)松綁;繼續(xù)推進(jìn)頁巖油氣革命;支持清潔煤技術(shù),重振美國煤炭工業(yè)。由此可以看出,特朗普將石油和天然氣看作是美國能源獨立的核心,同時支持煤炭行業(yè)發(fā)展。他認(rèn)為風(fēng)電、太陽能產(chǎn)業(yè)投資回報周期太長、效益差,前景黯淡。

需要注意的是,特朗普政府“能源獨立”主張與上世紀(jì)70年代這一概念提出時相比,內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生明顯改變。美國目前對進(jìn)口能源的依存度已經(jīng)較低,進(jìn)一步減少對外依賴的實質(zhì),一是希望扶持本國化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展,增加本國就業(yè)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長;二是通過減少對中東國家石油進(jìn)口的依存度,對伊朗等石油輸出國施加更大壓力,同時有助其增加亞太地區(qū)政策的操作空間和靈活性;三是借助其天然氣成本優(yōu)勢及國際能源轉(zhuǎn)型需求縮小巨額貿(mào)易逆差,增強(qiáng)對全球天然氣價格的掌控力。煤炭行業(yè)在美國屬于夕陽產(chǎn)業(yè),但涉及就業(yè)問題,特朗普提出支持煤炭的清潔開發(fā)利用,除了有助于加快美國能源獨立的進(jìn)程外,也有獲取這部分民眾支持的政治考慮。

特朗普政府能源新政的發(fā)酵以及美國“能源獨立”的加速實現(xiàn),將對中國能源安全形勢和對外合作格局產(chǎn)生重大影響。

首先,美國“能源獨立”目標(biāo)的實現(xiàn)將為美國在國際能源地緣政治戰(zhàn)略博弈中創(chuàng)造更大空間。由于能源帶有強(qiáng)烈的政治、金融屬性,美國能源獨立將使美國在國際政治和金融領(lǐng)域的政策更加游刃有余,增強(qiáng)地緣政治博弈主動權(quán)。一方面,美國對中東地區(qū)油氣依賴程度的明顯下降,并不代表其會減少對這一地區(qū)的戰(zhàn)略和軍事掌控。相反,美國會利用亞洲國家對中東地區(qū)油氣資源依賴程度的上升,增加與亞洲大國在地緣政治博弈中的籌碼。另一方面,美國會借機(jī)加大對“伊斯蘭國”、伊朗、蘇丹等的制裁和打擊力度,給該地區(qū)帶來更大的不確定性,增大中國油氣安全風(fēng)險及與相關(guān)國家能源合作難度。

其次,從大國戰(zhàn)略考慮,美國不會放松與中國在南海等重要能源安全通道的博弈力度,中國能源運輸通道安全面臨挑戰(zhàn)。中國50%以上的石油進(jìn)口需要經(jīng)過霍爾木茲海峽與馬六甲海峽,未來相當(dāng)長的時間內(nèi),經(jīng)過這兩個海峽的石油和LNG運輸量還將進(jìn)一步增加。為實現(xiàn)“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略,逼迫對手出讓更多經(jīng)濟(jì)利益,特朗普政府會在該地區(qū)投入更多的力量,增強(qiáng)對能源運輸通道的控制,勢必會加大中國能源運輸成本,威脅能源運輸通道安全。另一方面,美國戰(zhàn)略東移后,對中東、非洲等區(qū)域的關(guān)注下降,為中國選擇“一帶一路”沿線的重要能源支點開展通道建設(shè)提供了機(jī)會。

再次,美國“能源獨立”目標(biāo)的實現(xiàn)將重塑世界能源供需版圖,沖擊現(xiàn)有能源定價體系。美國實施“能源獨立”,會減少對中東、北非地區(qū)的石油依賴,通過頁巖氣革命,增加天然氣產(chǎn)量并有可能成為能源出口國,客觀上會增加全球油氣資源供應(yīng),促進(jìn)包括中國在內(nèi)國家的能源進(jìn)口來源多元化。但另一方面,隨著美國能源市場與國際市場的逐漸脫軌,美國可實現(xiàn)油氣獨立,而歐洲石油供應(yīng)將主要依靠俄羅斯、挪威和北非國家,亞太地區(qū)石油供應(yīng)主要依賴中東。這種狀況為美國在能源供應(yīng)方面占據(jù)主動權(quán),并與中國進(jìn)行能源戰(zhàn)略博弈掌握了先機(jī)。

最后,特朗普能源政策將影響全球低碳領(lǐng)域合作。雖然特朗普能源政策對美國氣候變化、可再生能源發(fā)展的影響仍然有待觀察,但其對可再生能源的不支持態(tài)度,將增加全球氣候變化領(lǐng)域合作的不確定性。對中國而言,將可能對現(xiàn)行的中美能源合作框架,特別是可再生能源與低碳能源政策的交流合作產(chǎn)生沖擊,過去在氣候變化、低碳領(lǐng)域的合作有可能陷入停滯。此外,美國推動本國非常規(guī)油氣資源的開發(fā),會加大清潔煤技術(shù)的開發(fā)利用力度,從而使化石能源的利用成本不斷下降,進(jìn)而有可能對中國在“一帶一路”地區(qū)開展風(fēng)電、光伏等領(lǐng)域合作產(chǎn)生負(fù)面影響。另一方面,美國將加大清潔煤技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),中國在煤炭高效利用和高耗能行業(yè)方面既有合作需求、也有基礎(chǔ)與美國開展對接,在電動車、儲能技術(shù)、頁巖氣開發(fā)以及向亞洲出口LNG等方面充滿合作機(jī)會,在行業(yè)和區(qū)域?qū)用娴哪苄Ъ夹g(shù)交流與項目合作仍有發(fā)展?jié)摿Α?/p>

創(chuàng)新思維、積極有為,保障能源安全

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計、建立預(yù)案,統(tǒng)籌能源安全與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。應(yīng)對新挑戰(zhàn)首先要確定中國能源安全體系的各項重大戰(zhàn)略目標(biāo)。能源安全體系包括高效合理的能源利用體系、安全穩(wěn)定的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系、及時靈活的能源預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)體系、復(fù)合多元的世界能源資源開發(fā)利用協(xié)同保障體系。其核心目標(biāo)是,全面提升持續(xù)穩(wěn)定的能源供應(yīng)能力、合理需求調(diào)控能力、風(fēng)險規(guī)避與應(yīng)對能力、國際能源市場影響能力。

為達(dá)到此目標(biāo),需要完善國家能源發(fā)展戰(zhàn)略與能源外交戰(zhàn)略,深化能源管理體制改革,健全能源安全保障機(jī)制;推動能源生產(chǎn)方式變革,優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu),繼續(xù)實行能源消費總量與強(qiáng)度的“雙控制”;加強(qiáng)國際能源合作,打造符合現(xiàn)代化、國際化要求的能源發(fā)展與能源外交人才隊伍。

應(yīng)將能源安全作為當(dāng)前國家安全的重要內(nèi)容,由國家安全委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào),組織開展當(dāng)前的能源安全政策評估工作,強(qiáng)化對能源安全形勢分析和研判,勾畫出符合實際的未來20年能源安全情景。同時應(yīng)建立、完善中國能源安全預(yù)測預(yù)警機(jī)制,將能源對外依存度控制在15%左右的水平,形成多層次、分級別的預(yù)警應(yīng)對對策,特別對油氣管網(wǎng)、儲備運輸?shù)陌踩\營建立預(yù)警方案

2.依托“一帶一路”,協(xié)同保障區(qū)域能源安全。強(qiáng)化區(qū)域能效、可再生領(lǐng)域合作。向沿線國家輸出中國能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展理念和經(jīng)驗,通過加強(qiáng)能效、高效清潔煤電、風(fēng)電、光伏、核電、水電等領(lǐng)域技術(shù)、資金、裝備合作,幫助沿線發(fā)展中國家提高能效、改善電力供應(yīng)、提高非化石能源開發(fā)利用水平,降低全球油氣消費增速,保持國際油氣市場相對寬松的供應(yīng)環(huán)境。

加強(qiáng)與沿線國家在油氣勘探開發(fā)、油氣管網(wǎng)互聯(lián)互通、能源金融等領(lǐng)域合作,增加區(qū)域油氣供應(yīng)能力,緊密區(qū)域油氣貿(mào)易合作,探索建立區(qū)域油氣定價機(jī)制,打造區(qū)域能源命運共同體。強(qiáng)化區(qū)域能源安全水平,提升中國能源進(jìn)口來源多元化和進(jìn)口穩(wěn)定性。同時,借助人民幣國際化,與沿線國家開展油氣貿(mào)易本幣結(jié)算,提升中國在油氣領(lǐng)域定價權(quán)。

3.管控分歧,探尋新形勢下中美能源合作的新內(nèi)容。依托中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話平臺,加強(qiáng)與美國在能源領(lǐng)域磋商合作,增強(qiáng)彼此理解信任,積極推進(jìn)與美國的能源合作。針對“美國能源優(yōu)先”設(shè)想,強(qiáng)化與美國在頁巖油氣、煤化工、清潔能源、智能電網(wǎng)等領(lǐng)域技術(shù)和裝備合作,積極對接美國天然氣出口。加強(qiáng)中美在中東等地區(qū)聯(lián)合反恐,共同維護(hù)能源供應(yīng)地及能源運輸通道安全。同時,加強(qiáng)能源金融、能源儲備數(shù)據(jù)、能源智庫等方面合作。

4.立足國內(nèi),通過體制創(chuàng)新促進(jìn)清潔能源和替代能源發(fā)展。一方面,創(chuàng)新管理機(jī)制,打破現(xiàn)有利益格局,徹底消除棄風(fēng)、棄光體制機(jī)制障礙,從制度上化解火電與新能源發(fā)電矛盾,突破清潔能源發(fā)展的制度瓶頸。堅持集中開發(fā)與分散利用并舉,調(diào)整優(yōu)化開發(fā)布局,加速清潔能源開發(fā),全面協(xié)調(diào)推進(jìn)風(fēng)電開發(fā),推動太陽能多元化利用,有序推進(jìn)流域大型水電基地建設(shè),安全高效發(fā)展核電,因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等新能源?/p>

另一方面,加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新,加快推進(jìn)交通清潔化、多元化和去油化。加快發(fā)展新能源汽車,加快建設(shè)高效充電基礎(chǔ)設(shè)施,逐步降低交通部門石油消費。同時,加大資金和政策扶持力度,重點推進(jìn)燃料乙醇、生物柴油等領(lǐng)域技術(shù)研究與示范建設(shè)。

5.提前謀劃,穩(wěn)步提高風(fēng)險防控能力。首先,加強(qiáng)與油氣管網(wǎng)沿線國家及海上運輸通道沿岸國家反恐合作,協(xié)助這些國家提高應(yīng)對反恐怖襲擊能力,共同提升區(qū)域安保水平。建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的國家海上力量,逐步加強(qiáng)對馬六甲海峽等能源運輸通道的掌控力,深化與瓜達(dá)爾港、科倫坡等能源運輸通道重要節(jié)點港口的合作。在國內(nèi),也要重視敏感地區(qū),如新疆、寧夏沿線的油氣管網(wǎng)安全問題,要有針對性的應(yīng)對預(yù)案。

其次,建立金融風(fēng)險預(yù)判機(jī)制,積極關(guān)注國內(nèi)外金融及產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài),妥善解決國內(nèi)產(chǎn)能過?？赡軒淼膫鶆?wù)問題,加強(qiáng)對能源合作國匯率走勢預(yù)判,做好能源合作過程中匯率風(fēng)險的防范。同時,綜合研判國際能源市場走勢,充分利用多種金融工具,做好風(fēng)險對沖工作,減少油價大起大落對中國經(jīng)濟(jì)的影響。

再次,完善油氣儲備。研究確定戰(zhàn)略油氣儲備合理規(guī)模,打破現(xiàn)有壟斷利益格局,推動民間資本參與油氣儲備,協(xié)調(diào)好擴(kuò)大戰(zhàn)略油氣儲備與積極發(fā)展商業(yè)儲備的關(guān)系。盡快研究制定成品油商業(yè)儲備辦法和制度,加快開展成品油儲備體系建設(shè)。因地制宜建設(shè)天然氣儲氣庫,依托現(xiàn)有LNG接收站大力建設(shè)沿海LNG儲罐,做好城市天然氣應(yīng)急調(diào)峰需求的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理制度建設(shè)。