進(jìn)一步推動(dòng)和深化改革，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)，是中共十八大提出的重點(diǎn)任務(wù)之一。近十年間，與其他部門相比較，中國(guó)能源部門的改革顯得停滯和落后。電力行業(yè)是能源部門的重要領(lǐng)域，電力改革能夠積極帶動(dòng)整個(gè)能源部門更深層次的變化。中國(guó)改革開放前30年，幾次重大的電力市場(chǎng)化改革產(chǎn)生了深刻的影響，也遺留下不少缺陷和問題。中國(guó)能源部門面臨著氣候變化、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和能源供應(yīng)安全的重大挑戰(zhàn)，電力部門如何清理遺留的問題和應(yīng)對(duì)未來的挑戰(zhàn)，是新一輪改革的主要內(nèi)容。

一問、改革開放30多年來，中國(guó)電力改革進(jìn)展如何？取得什么成效？

中國(guó)改革開放前期的1980年-1995年期間，生產(chǎn)力迸發(fā)性地高速增長(zhǎng)，能源和電力供應(yīng)極其短缺。這一期間電力改革主要針對(duì)如何打破電力部門獨(dú)家辦電和依靠國(guó)家投資的局面，使發(fā)電建設(shè)能夠跟上經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的步伐。這次投資多樣化、多方辦電和多種電價(jià)改革的浪潮，調(diào)動(dòng)了各方投資者的積極性，激勵(lì)了國(guó)內(nèi)外、中央、地方和企業(yè)辦電的愿求，通過不同的電價(jià)給予合理的回報(bào)，電廠建設(shè)突飛猛進(jìn)。與此同時(shí)，增加了不少小型煤電廠。

1995年-1998年期間，孕育了政府電力管理體制改革的動(dòng)力。這一輪改革主要是以電力部門政企分開為核心，電力部門管理體制發(fā)生了根本性的變化，撤銷了電力部。電力部在以往的部門管理機(jī)構(gòu)調(diào)整中，幾經(jīng)撤銷、合并和恢復(fù)，都沒有走出政企分開的路子。這一次改革，使電力行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展機(jī)能由國(guó)家行政部門管理的做法一去不復(fù)返了。

1998年-2002年，電力改革遵循“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的指導(dǎo)方針，廠網(wǎng)分開比較徹底。由于2002年底新一輪電力短缺的沖擊，電力改革陷入停頓。根據(jù)政監(jiān)分離的原則，2003年成立了國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。這一輪電力改革產(chǎn)生了巨大的效果，使中國(guó)的電力供應(yīng)徹底擺脫了長(zhǎng)期不足的局面。發(fā)電端的競(jìng)爭(zhēng)，提供了比較充足的電力供應(yīng)。中國(guó)的電力行業(yè)成長(zhǎng)和壯大了，即使在今后發(fā)生電力短缺的狀況，也能夠在較短時(shí)間內(nèi)加以克服，一改中國(guó)長(zhǎng)期以來缺電的局面。

通過市場(chǎng)化改革，現(xiàn)在電力年度總投資比2002年增加3.2倍以上，電力增長(zhǎng)速度為世界平均水平的20倍，中國(guó)建立了裝機(jī)容量世界第二和發(fā)電量世界第一的強(qiáng)大電力產(chǎn)業(yè)。

二問、為何要進(jìn)一步深化電力部門改革？現(xiàn)在是繼續(xù)改革的好時(shí)機(jī)嗎？改革的動(dòng)力是什么？

2011年，中國(guó)用電量已經(jīng)超過美國(guó)，位居世界第一位。中國(guó)裝機(jī)容量達(dá)到10.5億千瓦，但總裝機(jī)容量的70%和總發(fā)電量的82.5%是煤電。

煤炭消費(fèi)對(duì)土地資源、水資源和空氣都造成很大的破壞和污染，嚴(yán)重威脅公眾身體健康。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告，煤炭造成的經(jīng)濟(jì)損失約占年GDP的7.1%以上。中國(guó)是世界碳排放的第一大國(guó)，2011年排放約71億噸二氧化碳。估計(jì)到2020年二氧化碳排放是目前的1.4-1.6倍，中國(guó)面對(duì)著極其嚴(yán)峻的氣候變化挑戰(zhàn)。發(fā)電用煤炭（含供熱）占全國(guó)煤炭消費(fèi)總量的近53.7%。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的能源效率相比，中國(guó)電力部門在發(fā)電效率、輸配電損失，尤其在電力終端利用效率上，都有很大差距。在應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約方面，電力部門都是關(guān)鍵領(lǐng)域。

有人認(rèn)為前一輪改革目標(biāo)尚未完成，應(yīng)繼續(xù)貫徹2002國(guó)務(wù)院“五號(hào)文件”的內(nèi)容。在2002年的電力改革中，遺留了許多問題。如何進(jìn)一步推動(dòng)“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，如何正確理解“打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)；輸配分離，配電和零售競(jìng)爭(zhēng)”，都還沒有形成共識(shí)。俗話說，“是藥三分毒”，需要重新審視前幾輪的電力改革，找出在前30年電力市場(chǎng)化改革中所遺留的缺陷，例如，環(huán)境問題和可持續(xù)發(fā)展問題。

時(shí)過境遷，我們需要調(diào)整和規(guī)劃新一輪電力改革的目標(biāo)、指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和具體內(nèi)容，而不是簡(jiǎn)單地承接前一輪電力改革的內(nèi)容。

現(xiàn)在出現(xiàn)新一輪電改的重要契機(jī)。目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，電力需求供應(yīng)基本平衡，應(yīng)該抓緊時(shí)間討論和規(guī)劃電力改革的目標(biāo)和戰(zhàn)略。在電力需求旺盛和供應(yīng)不足時(shí)，改革會(huì)很難推進(jìn)，因?yàn)樽⒁饬Χ嫁D(zhuǎn)移到如何保障電力穩(wěn)定供應(yīng)上?，F(xiàn)在是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)型期，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。要充分利用有利局面，在政府主導(dǎo)下，推動(dòng)電力部門新一輪改革。

前幾輪的電改中，問題集中，目標(biāo)明確，各方容易形成共識(shí)，能夠充分調(diào)動(dòng)廣大利益相關(guān)者積極參與電力改革。相比之下，在提高能效、保護(hù)環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化等重大公共利益方面，各利益相關(guān)方的看法有分歧，利益相抵觸，關(guān)心程度低，動(dòng)力不足。新一輪改革急需政府主導(dǎo)，應(yīng)充實(shí)和發(fā)揮電監(jiān)會(huì)的職能，引導(dǎo)企業(yè)向低碳綠色的可持續(xù)方向發(fā)展。

中國(guó)電力改革要遵循中國(guó)的實(shí)際情況、條件和發(fā)展總戰(zhàn)略，將頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。

三問、新一輪電力改革的指導(dǎo)方針和改革重點(diǎn)是什么？

與前十年的電力改革相比，新一輪改革的任務(wù)更艱巨、更困難。新一輪電力改革要講求實(shí)效。電力改革必須由政府主導(dǎo)，制定一系列目標(biāo)、戰(zhàn)略、方法和步驟。現(xiàn)在國(guó)家能源管理的綜合部門（國(guó)家發(fā)改委）任務(wù)繁重，尚沒有全盤考慮能源部門的改革。在推進(jìn)大部制的改革中，建議成立能源部，主導(dǎo)能源和電力改革，解決電力改革中首要的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)問題。如果沒有強(qiáng)有力的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體指導(dǎo)，改革攻堅(jiān)和打破壟斷環(huán)節(jié)之時(shí)，可能會(huì)形成混亂的局面。

電力改革不能與整個(gè)能源部門改革隔離開來?？沙掷m(xù)發(fā)展是中國(guó)能源部門發(fā)展的方向。我們認(rèn)為，在下一個(gè)30年（2011年-2040年），能源部門改革的目標(biāo)是：提供穩(wěn)定可靠的、可負(fù)擔(dān)得起的、低碳綠色的能源服務(wù)。具體說，應(yīng)對(duì)氣候變化、資源可持續(xù)利用、環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展、能源安全和合理價(jià)格是能源部門改革的六大重點(diǎn)內(nèi)容。

中國(guó)電力行業(yè)改革的具體指導(dǎo)方針是：低碳結(jié)構(gòu)、節(jié)能高效、供應(yīng)安全、公平公益。發(fā)展超智能電網(wǎng)，狠抓全過程節(jié)能（發(fā)電、供電、輸配電、終端用電）和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，使電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)低碳化、清潔化，以應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)環(huán)境。圍繞煤的角色，把煤炭發(fā)電比重和煤炭發(fā)電總量降下來，開發(fā)和利用清潔煤技術(shù)，研發(fā)CCUS（CO2捕捉、利用和儲(chǔ)存），廢物的資源化利用。大力發(fā)展和提高清潔能源的比例。放松天然氣價(jià)格管制，提高天然氣的發(fā)電比重?？稍偕茉春颓鍧嵞茉吹谋壤鹉暝龃?，要有強(qiáng)制性的比例要求。加強(qiáng)核電安全監(jiān)管。電能利用要有量化測(cè)量手段，加強(qiáng)節(jié)能技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，提高能效。電能的供能系統(tǒng)、電網(wǎng)和調(diào)控系統(tǒng)要穩(wěn)定可靠，輸配電網(wǎng)投資多元化。加強(qiáng)需求側(cè)管理和響應(yīng)，削峰填谷。充實(shí)和提高電監(jiān)會(huì)的權(quán)力和職責(zé)。加強(qiáng)綜合電力規(guī)劃和管理，比較需求端和供應(yīng)端的成本，讓需求端參與競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)施電廠排污權(quán)管理和交易，建立電力行業(yè)碳市場(chǎng)，開展CO2排放總量控制和交易。所有公民都有權(quán)利獲得電力。保障供給，同網(wǎng)同價(jià)，照顧低收入階層居民用電。理順電價(jià)，繼續(xù)實(shí)施差別電價(jià)，完善階梯電價(jià)和采納實(shí)時(shí)電價(jià)。

四問、電力改革的步驟是什么？

電改牽涉面廣、影響大，要采用漸進(jìn)方式。改革的時(shí)候，先走一步，看看這一步對(duì)改革的目標(biāo)有什么影響，再?zèng)Q定下一步怎么走。前30年的改革證明，這種改革的步驟是正確的。在應(yīng)對(duì)更艱巨的新一輪改革時(shí)，也應(yīng)該繼續(xù)采用這種步驟。新電改的一條前提是，每一步改變對(duì)原有的電力系統(tǒng)不要沖擊太大，這不是顛覆性的一次改革。原有的電力系統(tǒng)維系著電力的安全供應(yīng)，不要一下子把原有的電力系統(tǒng)都打亂重組。電力改革切忌從理論條條出發(fā)，不要迷信簡(jiǎn)單的自由競(jìng)爭(zhēng)是靈丹妙藥。

美國(guó)加州在2000年初的電力改革失敗就是一個(gè)很大的教訓(xùn)。加州電改把原有的電力系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)全部分解，引入競(jìng)爭(zhēng)，徹底改變電力垂直一體化的系統(tǒng)，實(shí)行廠網(wǎng)分開、競(jìng)爭(zhēng)上網(wǎng)、輸配分開、配零售端競(jìng)爭(zhēng)。在遭遇到電力供應(yīng)不足和市場(chǎng)支配力干擾的沖擊下，電力改革被迫中斷和停止。目前，在世界上仍有許多國(guó)家和地區(qū)保持垂直一體化的電力系統(tǒng)，都在正常運(yùn)行。智利、英國(guó)和歐洲的一些國(guó)家較早實(shí)行電力改革，美國(guó)的一些州也在推進(jìn)電力改革，但是，這些案例還不能完全說明改革能有效地提高能效和應(yīng)對(duì)氣候變化。垂直一體化的電力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)運(yùn)行了100多年，沒有太大的安全穩(wěn)定運(yùn)行問題，缺陷是效率低、服務(wù)差、成本高。克服這些缺陷的改革模式有多種。電力改革應(yīng)該遵循各國(guó)的不同政治和經(jīng)濟(jì)條件，穩(wěn)步推行。

五問、電監(jiān)會(huì)成立至今能很好地履行職責(zé)嗎？在新一輪電改中如何定位電監(jiān)會(huì)的職能？

在各方積極的推動(dòng)下，2003年，中國(guó)成立了電力監(jiān)管委員會(huì)。電監(jiān)會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)機(jī)構(gòu)。電監(jiān)會(huì)應(yīng)該具有決策的獨(dú)立性、監(jiān)督的權(quán)威性、管理的專業(yè)性和處置的科學(xué)性。電監(jiān)會(huì)現(xiàn)有的職責(zé)與原先的設(shè)計(jì)差異很大。電監(jiān)會(huì)應(yīng)擁有的最重要的兩個(gè)權(quán)力是：定價(jià)權(quán)（包括價(jià)格監(jiān)管）和制定市場(chǎng)規(guī)則的權(quán)力，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出以及投資要求。但是，電價(jià)制定權(quán)沒有從發(fā)改委剝離，仍在發(fā)改委價(jià)格司手里，電監(jiān)會(huì)缺乏實(shí)施行業(yè)監(jiān)管的手段和資源，也缺乏權(quán)威性。

因?yàn)槿鄙俣▋r(jià)權(quán)和市場(chǎng)規(guī)則的制定權(quán)，電監(jiān)會(huì)的作用受到很大限制。尤其在對(duì)國(guó)家電網(wǎng)等超大型壟斷企業(yè)的監(jiān)管中，需要強(qiáng)有力的監(jiān)管權(quán)威、手段和措施，使電網(wǎng)公司等壟斷企業(yè)能夠認(rèn)真履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任。例如，美國(guó)各州的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)除擁有上述權(quán)力外，還有充足的人力資源和財(cái)力來實(shí)施監(jiān)管，僅聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)就有1000多名工作人員。在監(jiān)管權(quán)力不到位的情況下，中國(guó)各省的電監(jiān)辦和國(guó)家電監(jiān)會(huì)都不能很好地發(fā)揮作用，形同虛設(shè)。國(guó)家發(fā)改委掌管電價(jià)，將電價(jià)視為政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，而不是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握。

在新一輪的電力改革中，必須授予和加強(qiáng)電監(jiān)會(huì)應(yīng)有的權(quán)力，才能履行其職能。在改革中，人們往往認(rèn)為“打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”就能夠促使電力企業(yè)加強(qiáng)節(jié)能、減少污染和碳排放，實(shí)際上市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不保證能做到這一點(diǎn)。在強(qiáng)有力的監(jiān)管下，才能促使電力公司和電力企業(yè)更好地?fù)?dān)當(dāng)和履行社會(huì)責(zé)任。如果沒有強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在某些壟斷環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，很可能會(huì)引起混亂，達(dá)不到預(yù)期目的。在新一輪電改中，要將綠色、低碳、環(huán)保的社會(huì)監(jiān)管責(zé)任與價(jià)格監(jiān)管等主要責(zé)任列在同等重要的地位，電改目標(biāo)才能有實(shí)現(xiàn)的保證。例如，不滿足2012年最新的電廠排放標(biāo)準(zhǔn)和其他環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)標(biāo)的電力企業(yè)，要分期、分批退出電力市場(chǎng)。

六問、如何在新一輪改革中繼續(xù)推動(dòng)“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”？

實(shí)踐證明，廠網(wǎng)分開是一個(gè)正確、成功、有實(shí)效的改革。廠網(wǎng)分開后，國(guó)家的五大電力公司加上地方電力公司積極性高漲。恰逢電力需求急劇增長(zhǎng)，電力供需缺口很大，考驗(yàn)了廠網(wǎng)分開的改革效果。發(fā)電公司專管發(fā)電，能集中精力搞電廠建設(shè)。不比之前電力系統(tǒng)垂直一體化，電力公司決策遲緩，既要管輸配，又要管發(fā)電。廠網(wǎng)分開后，多家電力公司各自招兵買馬，擴(kuò)張迅速，籌資渠道拓寬，通過與國(guó)內(nèi)外投資者合作、與地方合作等各種形式開發(fā)電源。2002年-2005年四年內(nèi)，新裝機(jī)容量達(dá)三億多千瓦。發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)使裝機(jī)單位千瓦造價(jià)決算下降20%左右，發(fā)電煤耗在2002年至2011年期間下降48克/千瓦時(shí)，節(jié)省約1.6億噸標(biāo)煤。發(fā)電端超高速發(fā)展，滿足了2002年-2011年經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的需要。在新一輪電改中，要繼續(xù)擴(kuò)大發(fā)電端的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和競(jìng)爭(zhēng)，尤其是放寬清潔電源獨(dú)立廠商和民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入。國(guó)有五大電力公司占有50%以上的發(fā)電份額。應(yīng)降低較大發(fā)電商的市場(chǎng)份額，克服其市場(chǎng)支配力的作用，為“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”打好基礎(chǔ)。

在上一輪電改中，試圖通過“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”降低電價(jià)，有設(shè)計(jì)構(gòu)想但并未實(shí)行。“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”是一個(gè)比較復(fù)雜的系統(tǒng)，原先的設(shè)計(jì)構(gòu)想已不符合新一輪改革目標(biāo)和方針的要求，不會(huì)達(dá)到降低社會(huì)成本和鼓勵(lì)清潔能源發(fā)電的要求。競(jìng)價(jià)上網(wǎng)應(yīng)包含更多內(nèi)容，如南方電網(wǎng)的綠色調(diào)度，考慮了環(huán)境成本，支持清潔電力，而不是僅僅按發(fā)電成本競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。競(jìng)價(jià)上網(wǎng)要區(qū)別對(duì)待電量和容量問題。發(fā)電企業(yè)“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”首先要滿足發(fā)電配額制，即可再生能源電源的配額比例，對(duì)可再生能源實(shí)施固定（某段時(shí)間）電價(jià)。參加“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的基本上是燃煤燃油電廠。發(fā)電廠商根據(jù)電網(wǎng)綠色調(diào)度的優(yōu)先權(quán)上網(wǎng)售電。在“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”中，必須考慮能效電廠的競(jìng)爭(zhēng)（需求側(cè)節(jié)能和響應(yīng)），使能效電廠能迅速擴(kuò)增。

七問、“輸配電分離，配電、零售電競(jìng)爭(zhēng)”可以促進(jìn)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)嗎？

這兩者之間并沒有一種必然由此及彼的因果關(guān)系。關(guān)鍵是電力改革的設(shè)計(jì)中，如何實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)并取得實(shí)際效果。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，將區(qū)域電網(wǎng)連結(jié)成一張全國(guó)大電網(wǎng)是一種發(fā)展趨勢(shì)。歐盟不僅設(shè)想要把各成員國(guó)的電網(wǎng)連接起來形成區(qū)域性大電網(wǎng)，還將歐盟的電網(wǎng)延伸到北非，利用北非豐富的太陽能和風(fēng)能資源，形成跨洲際的大電網(wǎng)，這是歐洲智能電網(wǎng)的規(guī)劃藍(lán)圖。美國(guó)也積極地在以州和若干州為基礎(chǔ)的區(qū)域電網(wǎng)上，試圖連接成全國(guó)電網(wǎng)，克服地區(qū)電網(wǎng)供應(yīng)安全的不足。但是，美國(guó)的政治體制有可能會(huì)阻礙全國(guó)電網(wǎng)的形成。在輸配電分開的改革設(shè)計(jì)中，輸電具有壟斷的性質(zhì)，把國(guó)家電網(wǎng)分解成幾個(gè)區(qū)域電網(wǎng)，或者是分成以省為基礎(chǔ)的地區(qū)電網(wǎng)，這仍然是從一個(gè)獨(dú)頭壟斷的形式轉(zhuǎn)變成幾個(gè)區(qū)域或地區(qū)的多頭壟斷電網(wǎng)的形式。地區(qū)壟斷電網(wǎng)之間是否能夠展開充分的競(jìng)爭(zhēng)，需要在理論和實(shí)踐上加以證明。在設(shè)計(jì)之前，我們需要回答下幾個(gè)問題：輸配電分開就能夠帶來更好的服務(wù)嗎？在配電網(wǎng)之間和零售之間的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該是什么形式呢？會(huì)幫助我們?cè)趯?shí)現(xiàn)新一輪改革目標(biāo)上取得成效嗎？世界上有一些國(guó)家實(shí)行了電力改革，建立了競(jìng)爭(zhēng)性的電力批發(fā)和零售市場(chǎng)，卻都沒有能夠滿足提高能效、發(fā)展可再生能源和應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)要求，從而希望發(fā)起新的電力改革。

大電網(wǎng)形式能很好地調(diào)度電力和安全供電。舉例說，華中電網(wǎng)缺電了，國(guó)家大電網(wǎng)可以從東北、華北、華東或其他富余的電網(wǎng)調(diào)度資源，若輸配分開，各自為政，缺少全國(guó)統(tǒng)一的調(diào)度，會(huì)不會(huì)造成電力發(fā)展不平衡和投資過度浪費(fèi)？配電競(jìng)爭(zhēng)會(huì)否形成新的地區(qū)壁壘，不利于規(guī)范市場(chǎng)？從理論和實(shí)踐來說，國(guó)家電網(wǎng)如果是在強(qiáng)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督下，可以按照國(guó)家的監(jiān)控目標(biāo)按市場(chǎng)模式運(yùn)作。各地區(qū)的配電網(wǎng)公司在各省電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下，把提高能效、保護(hù)環(huán)境、綠色調(diào)度和支持可再生能源發(fā)展作為其業(yè)務(wù)考核的重要指標(biāo)，同時(shí)把提升效率、服務(wù)水平和價(jià)格透明度也作為監(jiān)管的重要內(nèi)容。中國(guó)電監(jiān)會(huì)的權(quán)威先天不足的問題應(yīng)該首先獲得解決，其應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家電網(wǎng)和各省電網(wǎng)的監(jiān)管。如果這點(diǎn)都沒做到，就匆忙拆分電網(wǎng)，主次輕重不分，可能會(huì)引起混亂。

中國(guó)的輸配電網(wǎng)是國(guó)有資產(chǎn)，但同時(shí)又按市場(chǎng)化運(yùn)行，具有二重性。國(guó)資委的要求強(qiáng)調(diào)了國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值和市場(chǎng)化運(yùn)作，國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)又要求電網(wǎng)公司承擔(dān)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，這部分主要由電監(jiān)會(huì)實(shí)施監(jiān)管。隨著電網(wǎng)投資領(lǐng)域多元化改革，中國(guó)輸配電網(wǎng)公司市場(chǎng)化的傾向會(huì)更加明顯。

在過去十幾年，電網(wǎng)公司強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作，忽略其社會(huì)責(zé)任和承擔(dān)的公共利益的角色，利用壟斷特權(quán)，在價(jià)格透明度和服務(wù)質(zhì)量上產(chǎn)生了許多問題，引起各方不滿，要求在輸配環(huán)節(jié)上“打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)”。

在新形勢(shì)下，電網(wǎng)公司應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，用平衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展來處理本身的二重性，以適應(yīng)改革浪潮。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)采取強(qiáng)制和激勵(lì)二種手段，使電力公司價(jià)格透明合理，服務(wù)優(yōu)良，既在經(jīng)濟(jì)上贏利又能促進(jìn)公共利益的發(fā)展。

智能技術(shù)和智能電網(wǎng)的發(fā)展帶來電力行業(yè)的創(chuàng)新性革命，極可能會(huì)改變現(xiàn)有的電力系統(tǒng)運(yùn)行模式?，F(xiàn)在歐盟、美國(guó)和中國(guó)都在大力發(fā)展智能電網(wǎng)，不僅要加強(qiáng)輸配能力，還要在各個(gè)環(huán)節(jié)和需求側(cè)加強(qiáng)節(jié)能。利用智能電網(wǎng)和ICT（信息和通訊技術(shù)），可以從發(fā)電端、輸電、配電、零售電到消費(fèi)者之間加強(qiáng)交流和反饋，鼓勵(lì)采用新的技術(shù)，可以達(dá)到前所未有的節(jié)能效果。

目前已有成熟的商品化技術(shù)，新的技術(shù)研發(fā)也突飛猛進(jìn)。在智能電網(wǎng)的模式中，電網(wǎng)公司承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任可以履行得更多也更有效。電網(wǎng)公司不會(huì)自動(dòng)把節(jié)能減排和社會(huì)效益作為首要目標(biāo)，但智能電網(wǎng)可能巨大地沖擊和改變電力部門的政治生態(tài)。使電網(wǎng)公司履行其應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任，不僅不會(huì)是一種負(fù)擔(dān)，反而是一種贏利的商業(yè)模式。

從目前實(shí)施的在配電端和零售端開展競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家來看，也在加強(qiáng)對(duì)公共效益的考慮。英國(guó)和美國(guó)加利福尼亞州，認(rèn)為要實(shí)施新一輪的電力改革，才能把應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展可再生能源和提高能效作為重點(diǎn)。因?yàn)樗麄冊(cè)谠鹊碾娏Ω母镏?ldquo;打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”，既不能應(yīng)對(duì)這些新的挑戰(zhàn)，其改革的實(shí)際效果也差強(qiáng)人意。

八問、降低電價(jià)和降低成本，哪一種是切實(shí)可行的電力改革目標(biāo)？大用戶和發(fā)電企業(yè)的電力直供適合新一輪電力改革嗎？

在前幾輪的電力改革中，都希望把電價(jià)降下來。但是，實(shí)踐證明，電改的結(jié)果并沒有降低電價(jià)。因?yàn)樵诩Y辦電過程中采用多種電價(jià)，新蓋的電廠越多，不同的電價(jià)也越多，總的平均電價(jià)是上升的。近幾年，尤其是清潔電源和可再生能源電源的發(fā)展，也使電價(jià)上升。當(dāng)然，如果沒有競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)化改革，也許電價(jià)上升的幅度會(huì)更高些。把電改前后的電價(jià)相比，很難見到有降低電價(jià)的結(jié)果發(fā)生，以此作為評(píng)價(jià)電力改革的成效是不全面的。比如，美國(guó)發(fā)展頁巖氣降低了發(fā)電的氣價(jià)，但并沒有導(dǎo)致電價(jià)降低。除了“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”需要啟動(dòng)，目前輸配電成本和價(jià)格制定的透明度很低，缺乏嚴(yán)格監(jiān)管。這些環(huán)節(jié)阻礙了對(duì)合理電價(jià)的梳理和制定。

電價(jià)要進(jìn)一步理順。目前的價(jià)格制定體系要改進(jìn)，要透明化。首先價(jià)格監(jiān)管到位，按供電實(shí)際成本對(duì)不同消費(fèi)者制定不同的價(jià)格，價(jià)格調(diào)整的周期短一些。在降低電價(jià)和降低成本中，電力改革要提倡降低成本。目前中國(guó)實(shí)施的階梯電價(jià)是一個(gè)很好的措施。階梯電價(jià)能夠使低收入階層有供電保障，體現(xiàn)了社會(huì)公平。在居民電價(jià)的調(diào)整中，能夠減少在電價(jià)消費(fèi)中的不公平現(xiàn)象，消費(fèi)多者多付費(fèi)。在電價(jià)改革中也應(yīng)該同時(shí)實(shí)施實(shí)時(shí)電價(jià)。實(shí)時(shí)電價(jià)反映了電力供應(yīng)中不同時(shí)段的電力成本。實(shí)時(shí)電價(jià)可以使消費(fèi)者避開用電峰段，促進(jìn)削峰填谷，達(dá)到節(jié)約能源、減少排放的目的。在工業(yè)消費(fèi)者中，差別電價(jià)仍然應(yīng)該保留。沒有完成國(guó)家規(guī)定的節(jié)能減排任務(wù)的工業(yè)企業(yè)，應(yīng)該付出污染環(huán)境和浪費(fèi)資源的費(fèi)用。

推進(jìn)發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接交易，構(gòu)建多買多賣的市場(chǎng)格局，這可能會(huì)與新一輪電改中提高能效、減少污染物和碳排放的目標(biāo)相抵觸。我們首先明確，大用戶一般指的是工業(yè)用戶（高耗能或非高耗能工業(yè)）。由發(fā)電企業(yè)和用戶自行協(xié)商電力、電價(jià)和電量，并簽訂合同。這會(huì)導(dǎo)致用戶只與能提供最低電價(jià)的發(fā)電企業(yè)簽訂合同。發(fā)電企業(yè)給大用戶的售電價(jià)會(huì)比其上網(wǎng)電價(jià)高，因?yàn)楣I(yè)用戶看到的發(fā)電企業(yè)的電價(jià)比電網(wǎng)的售電價(jià)要低。在發(fā)電企業(yè)中，燃煤電廠的成本最低。這種交易的結(jié)果是，燃煤電廠擴(kuò)充發(fā)電能力，追求更高的利潤(rùn)。而工業(yè)用戶有了較低價(jià)格的電力供應(yīng)，使工業(yè)用戶的競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)而不會(huì)注重自身節(jié)能。

這種做法提高了社會(huì)平均環(huán)境成本，也就是說相應(yīng)地提高了電網(wǎng)平均售電成本和價(jià)格。大用戶和發(fā)電企業(yè)之間的直通車，沖擊了不鼓勵(lì)發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)的、經(jīng)濟(jì)效率差的壟斷電網(wǎng)系統(tǒng)，但對(duì)綠色、低碳和可持續(xù)電力發(fā)展的新一輪改革目標(biāo)，恐無助益。

九問、修改《電力法》是在電力行業(yè)完善法制和制度安排的第一步嗎？

修改《電力法》是完善法制和制度安排的第一步。1995年12月28日，八屆全國(guó)人大通過《中華人民共和國(guó)電力法》并于1996年4月1日起實(shí)施。《電力法》的配套條例和實(shí)施措施至今沒有完全出臺(tái)。在《電力法》中，沒有明確表明支持電力改革，也沒有把應(yīng)對(duì)氣候變化、優(yōu)化低碳結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)電力部門監(jiān)管作為主要內(nèi)容。新一輪電改應(yīng)該是在《電力法》的框架內(nèi)推進(jìn)，但是，現(xiàn)有的《電力法》并沒有充分法理依據(jù)支持電力改革?！峨娏Ψā烦雠_(tái)至今已將近17年，《電力法》與電力部門發(fā)展和變化的實(shí)踐相脫離，急需對(duì)《電力法》加以修改，以適應(yīng)和指導(dǎo)電力部門發(fā)展的需要。根據(jù)中共十八大報(bào)告精神，今后國(guó)家的電力發(fā)展和改革應(yīng)該是在法制框架內(nèi)推行，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。

十問、電力改革首期的具體內(nèi)容是什么？

最新的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)自身不太可能產(chǎn)生和提供能夠滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)和環(huán)境目標(biāo)的最優(yōu)資源量或資源組合。應(yīng)該重新評(píng)估中國(guó)十年前提出的電力行業(yè)改革規(guī)劃，并做出適當(dāng)調(diào)整，以確保未來的幾十年里，電力部門的改革為實(shí)現(xiàn)全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)和環(huán)境目標(biāo)做出顯著貢獻(xiàn)。例如，2020年，風(fēng)電裝機(jī)將會(huì)超過2億千瓦以上。電網(wǎng)公司要防止“棄風(fēng)”現(xiàn)象，全額收購風(fēng)電。分布式和集中發(fā)電均衡發(fā)展，但是，西部風(fēng)力資源豐富地區(qū)的大規(guī)模發(fā)電，需要全網(wǎng)分?jǐn)?，電網(wǎng)公司的角色十分關(guān)鍵。根據(jù)中國(guó)目前的情況，我們建議第一階段開展以下工作。

1.在發(fā)電端推動(dòng)新形式的“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。考慮環(huán)境成本，實(shí)施可再生能源市場(chǎng)配額制，鼓勵(lì)清潔電源發(fā)展，降低煤電比例，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，采用環(huán)保節(jié)能調(diào)度，提供可負(fù)擔(dān)得起的綠色低碳電力服務(wù)。重視電力終端用能效率的提高，電網(wǎng)公司要設(shè)立強(qiáng)制性的能效提高目標(biāo)。

2.采用綜合資源戰(zhàn)略規(guī)劃和需求側(cè)管理方法，找到最優(yōu)的供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)方案，以最小成本滿足中國(guó)未來電力需求增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

3.建立競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)制度，以最低成本獲得所需的供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)電力資源。中國(guó)可以通過競(jìng)價(jià)手段獲得所需的電力資源，但并不依賴競(jìng)價(jià)來管理發(fā)電調(diào)度或零售服務(wù)（如果沒有非常嚴(yán)格的控制，市場(chǎng)操縱力很難避免）。

4.重新確定國(guó)家電網(wǎng)公司的角色，強(qiáng)調(diào)其在長(zhǎng)期系統(tǒng)規(guī)劃（包括需求側(cè)管理）、投資、調(diào)度以及在可再生能源上網(wǎng)方面應(yīng)發(fā)揮的作用，以保證系統(tǒng)設(shè)計(jì)和運(yùn)行的統(tǒng)一，節(jié)省資金投入。電網(wǎng)運(yùn)行成本透明化。

5.重新定位配電公司在投資能效方面的角色。2010年11月，國(guó)家發(fā)改委頒布了《電力需求側(cè)管理實(shí)施辦法》，其中要求電網(wǎng)公司通過提高最終用戶的能效，節(jié)約0.3%的電力負(fù)荷。綜合資源戰(zhàn)略規(guī)劃和需求側(cè)管理方法將體現(xiàn)出最優(yōu)的能效投資水平。隨著電網(wǎng)公司提高能效經(jīng)驗(yàn)的積累，這種強(qiáng)制性要求可以修改成要求他們“在其電網(wǎng)覆蓋區(qū)域?qū)λ谐杀拘б婧玫慕K端用戶能效項(xiàng)目進(jìn)行投資”，并設(shè)立能效目標(biāo)。

6.加強(qiáng)和充實(shí)電監(jiān)會(huì)的權(quán)力和職責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)管電網(wǎng)公司的價(jià)格、成本及綠色低碳發(fā)展。監(jiān)管政策也需要調(diào)整，以保證各公司在成功提供最小全社會(huì)成本能源服務(wù)的同時(shí)，取得較好的經(jīng)濟(jì)效益。

7.電網(wǎng)公司投資多元化。鼓勵(lì)民企、外資和私人投資電網(wǎng)建設(shè)。