煤電產(chǎn)能過(guò)剩問題近期成為能源領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)。7月26日，國(guó)家16部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，對(duì)防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了整體部署，并于7月31日召開會(huì)議全面啟動(dòng)防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)工作。本文擬對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行探討，希望引起有關(guān)方面的足夠重視。

一、提高對(duì)煤電產(chǎn)能過(guò)剩市場(chǎng)規(guī)律性的認(rèn)識(shí)

首先，電力生產(chǎn)的特點(diǎn)加大了煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前的科技水平達(dá)不到電力產(chǎn)品大量?jī)?chǔ)存的程度，煤電發(fā)電量也很難在國(guó)際市場(chǎng)消納。而且，煤電機(jī)組資產(chǎn)通用性差，改作它用受到限制。

第二，當(dāng)前我國(guó)電源發(fā)展的狀況使煤電產(chǎn)能過(guò)剩問題更為突出。煤電項(xiàng)目投產(chǎn)增速過(guò)快壓力較大，應(yīng)該淘汰的煤電機(jī)組退出市場(chǎng)還存在一定的阻力，煤電機(jī)組同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)比較嚴(yán)重，煤電產(chǎn)能過(guò)剩阻礙電源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

第三，煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)具有兩面性。煤電產(chǎn)能過(guò)剩的壓力，加速煤電企業(yè)分化，有的企業(yè)通過(guò)改制、改組、改造、加強(qiáng)管理提高了競(jìng)爭(zhēng)能力，占領(lǐng)更大的市場(chǎng)份額，能夠進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。但是，有的煤電企業(yè)或機(jī)組就會(huì)持續(xù)虧損甚至最終倒閉。這是市場(chǎng)化優(yōu)化資源配置的必然過(guò)程。防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)，一靠政策調(diào)整，二靠需求旺盛，三靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政策或市場(chǎng)調(diào)整應(yīng)該促進(jìn)煤電行業(yè)健康發(fā)展。

第四，組合性調(diào)控手段可能導(dǎo)致路徑和目標(biāo)差異。國(guó)家計(jì)劃手段控制或煤電企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)條件下，煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)極易被掩蓋。但在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下或者在煤電行業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中，煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)可能很快成為現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)在煤電發(fā)電計(jì)劃和市場(chǎng)兩種手段已經(jīng)使煤電盈利能力嚴(yán)重分化，導(dǎo)致利益相關(guān)方激烈博弈，甚至已經(jīng)形成新的阻礙深化改革的力量。國(guó)家仍可以選擇計(jì)劃和市場(chǎng)多種調(diào)控組合工具，達(dá)到平衡多目標(biāo)的調(diào)控目的，但要認(rèn)真借鑒煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的經(jīng)驗(yàn)，防止新的壟斷、供需失衡及市場(chǎng)預(yù)期發(fā)生變化等因素疊加引發(fā)的市場(chǎng)動(dòng)蕩，甚至影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定以及改革深化。

二、充分發(fā)揮國(guó)家監(jiān)督及稅收部門的作用

防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩在社會(huì)上基本上有了共識(shí)，只不過(guò)這個(gè)共識(shí)來(lái)得有點(diǎn)晚。問題的解決需要特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)及違規(guī)、主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任三個(gè)問題，充分發(fā)揮國(guó)家監(jiān)督及稅收部門的作用。

第一，關(guān)于經(jīng)濟(jì)及違規(guī)問題。煤電產(chǎn)能過(guò)剩問題，對(duì)于國(guó)家、社會(huì)和企業(yè)來(lái)講，首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)資源浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)損失，甚至造成社會(huì)分配不公。其次，還存在企業(yè)綁架政府，甚至存在未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)問題，此類問題的性質(zhì)比較嚴(yán)重。所以，把經(jīng)濟(jì)和違規(guī)問題作為防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩的切入點(diǎn)或抓手應(yīng)該事半功倍。

第二，關(guān)于主體責(zé)任問題?！兑庖姟分赋?，“發(fā)電企業(yè)要主動(dòng)承擔(dān)主體責(zé)任，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)調(diào)控要求，妥善做好人員安置、債務(wù)處理等相關(guān)事宜”?！兑庖姟钒?ldquo;主體責(zé)任”定位在“發(fā)電企業(yè)”比較準(zhǔn)確，不論是在“防范”方面還是在“化解”方面企業(yè)都應(yīng)該承擔(dān)主體責(zé)任。發(fā)電企業(yè)作為市場(chǎng)主體，是煤電投資經(jīng)營(yíng)主體，不僅享有收益權(quán)，而且也應(yīng)該承擔(dān)虧損責(zé)任。有的觀點(diǎn)把煤電過(guò)剩歸因于煤電項(xiàng)目審批權(quán)的下放，這顯然不符合實(shí)際情況。

第三，關(guān)于監(jiān)督責(zé)任問題。監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)關(guān)鍵在于國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局牽頭，及國(guó)家有關(guān)部門和地方政府配合的有效性?！兑庖姟飞婕?6個(gè)之多，比較罕見。鑒于煤電產(chǎn)能過(guò)剩主要矛盾是經(jīng)濟(jì)及違規(guī)問題，同時(shí)《意見》要求要“完善懲戒制度”“強(qiáng)化督查問責(zé)”，因此，建議至少要讓監(jiān)察部、國(guó)家審計(jì)署及國(guó)家稅務(wù)總局3個(gè)部門協(xié)助參與這項(xiàng)工作。審計(jì)署通過(guò)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性及合規(guī)性獨(dú)立評(píng)價(jià)能夠發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和合法性等方面的問題，監(jiān)察部主要涉及效能及經(jīng)營(yíng)者履職等方面的檢查，審計(jì)署和監(jiān)察部這兩個(gè)國(guó)家監(jiān)督部門的介入，有利于加大問責(zé)的力度。“動(dòng)員千遍不如問責(zé)一次”，對(duì)事不對(duì)人事倍功半，依事查人事半功倍。國(guó)家稅務(wù)總局可以對(duì)不良資產(chǎn)處理及煤電項(xiàng)目提出激勵(lì)或約束性稅務(wù)政策。

作為組織實(shí)施手段的一個(gè)重要補(bǔ)充，建議國(guó)家審計(jì)署對(duì)煤電產(chǎn)能過(guò)剩及輸電電網(wǎng)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)效益和合規(guī)性審計(jì)，這兩個(gè)方面都是《意見》關(guān)注的重點(diǎn)。國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)審計(jì)報(bào)告，對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行必要的責(zé)任追究，落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)虧損的責(zé)任，強(qiáng)化依法依規(guī)投資經(jīng)營(yíng)的嚴(yán)肅性。同時(shí)，要求發(fā)電等相關(guān)企業(yè)自查自糾，并聘請(qǐng)獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)煤電產(chǎn)能過(guò)剩問題進(jìn)行評(píng)估。

三、研究制定煤電不良資產(chǎn)處置相關(guān)政策

煤電產(chǎn)能過(guò)剩問題的最終體現(xiàn)是效益的降低和資產(chǎn)的貶值，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)不良資產(chǎn)處置問題。研究制定煤電不良資產(chǎn)處置主要涉及不良資產(chǎn)等項(xiàng)目確認(rèn)和計(jì)量、經(jīng)濟(jì)效益考核、資本權(quán)益甚至資本金核銷等幾個(gè)方面。這項(xiàng)政策的制定將會(huì)有效推進(jìn)防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)工作的實(shí)施。8月23日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，研究出臺(tái)鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能國(guó)有資產(chǎn)處置有關(guān)財(cái)務(wù)處理辦法，足見此項(xiàng)工作的重要性。研究制定的相關(guān)政策至少包括：

第一，完善支持淘汰落后產(chǎn)能配套政策措施?！兑庖姟芬髲膰?yán)淘汰落后產(chǎn)能，“嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗、安全、技術(shù)等法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策要求，依法依規(guī)淘汰關(guān)停不符合要求的30萬(wàn)千瓦以下煤電機(jī)組(含燃煤自備機(jī)組)”，“可結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步提高淘汰標(biāo)準(zhǔn)”。這部分淘汰機(jī)組離正常報(bào)廢時(shí)間可能還會(huì)有一定期限，在資產(chǎn)處置時(shí)應(yīng)該有相應(yīng)的財(cái)稅政策和考核政策支持。應(yīng)該出臺(tái)允許稅前抵扣的所得稅政策，并允許虧損額度作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核的調(diào)整因素。

第二，完善清理整頓違規(guī)項(xiàng)目配套政策。通過(guò)全面排查煤電項(xiàng)目的規(guī)劃，對(duì)未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項(xiàng)目一律停工、停產(chǎn)的要計(jì)提減值準(zhǔn)備;對(duì)于無(wú)期限停工、停產(chǎn)，甚至要拆除的，要進(jìn)行不良資產(chǎn)處置。對(duì)于這樣的損失，應(yīng)該由企業(yè)自我消化，不應(yīng)該再有相應(yīng)優(yōu)惠財(cái)稅政策支持，并從嚴(yán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核，同時(shí)追究有關(guān)人員的責(zé)任。

第三，完善嚴(yán)控新增產(chǎn)能規(guī)模配套政策。對(duì)于受嚴(yán)控影響而又遙遙無(wú)期的煤電項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備支出不再資本化。對(duì)于選擇立即停建的緩建項(xiàng)目，按照財(cái)務(wù)制度規(guī)定對(duì)后續(xù)支出進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)務(wù)處理;而對(duì)于選擇建成后暫不并網(wǎng)發(fā)電的緩建項(xiàng)目，按照規(guī)定對(duì)發(fā)電效益重新評(píng)估并作出相應(yīng)的減值準(zhǔn)備。對(duì)于由于受2020年底前煤電外送項(xiàng)目投產(chǎn)規(guī)模減半影響產(chǎn)生的損失，也應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定對(duì)損失進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量。以上損失應(yīng)該由企業(yè)自行承擔(dān)，發(fā)生的流動(dòng)性問題或資金鏈問題由企業(yè)自行解決。

四、善于把控放開發(fā)電計(jì)劃進(jìn)程中的各種矛盾

放開發(fā)電計(jì)劃是電力行業(yè)市場(chǎng)化改革的一個(gè)重要切入點(diǎn)。煤電產(chǎn)能過(guò)剩問題直接受到放開發(fā)電計(jì)劃改革的沖擊，隨著發(fā)電計(jì)劃放開程度的加大，煤電產(chǎn)能風(fēng)險(xiǎn)逐步顯性化。在發(fā)電環(huán)節(jié)計(jì)劃和市場(chǎng)“雙軌制”條件下，要提高政策水平，綜合把控各種因素，加快推動(dòng)放開發(fā)電計(jì)劃市場(chǎng)化進(jìn)程。

放開發(fā)電計(jì)劃加劇了改革中的有關(guān)矛盾：第一，計(jì)劃和市場(chǎng)手段導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩條件下的發(fā)電行業(yè)業(yè)績(jī)嚴(yán)重背離，迫切需要計(jì)劃手段的市場(chǎng)化改革;第二，發(fā)電行業(yè)特別是煤電行業(yè)受到巨大沖擊，相關(guān)利益方正在成為改革的阻力;第三，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，迫切需要電力供應(yīng)不足條件下的政策預(yù)案和資金儲(chǔ)備;第四，電力行業(yè)整體產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)，凸顯了加速電網(wǎng)改革和防范化解電網(wǎng)產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性;第五，在電源結(jié)構(gòu)調(diào)整及防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中，迫切需要出臺(tái)政策措施權(quán)衡環(huán)保要求和經(jīng)濟(jì)性因素并充分考慮電力供需動(dòng)態(tài)性平衡因素。

另外，未放開發(fā)電計(jì)劃或者優(yōu)先購(gòu)電機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)定價(jià)方式亟待改革。成本加收益的上網(wǎng)電價(jià)定價(jià)方式在電力市場(chǎng)沒有存在的基礎(chǔ)和邏輯。因?yàn)楦鶕?jù)這樣的定價(jià)方式，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策是基于成本的電價(jià)調(diào)整政策，環(huán)保電價(jià)也是基于成本上的專項(xiàng)電價(jià)，那么，根據(jù)這樣的邏輯，折舊費(fèi)用、人工費(fèi)用等成本變動(dòng)似乎也需要一個(gè)專項(xiàng)電價(jià)，顯然極為荒唐!計(jì)劃發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)參照市場(chǎng)定價(jià)是一個(gè)方向。

應(yīng)該盡快建立完善發(fā)電環(huán)節(jié)電量和電價(jià)市場(chǎng)形成機(jī)制，建立可預(yù)期的發(fā)電市場(chǎng)，發(fā)揮價(jià)格引導(dǎo)健康投資發(fā)展的信號(hào)作用。加快環(huán)保電價(jià)、差別電量等直接計(jì)劃性手段向市場(chǎng)準(zhǔn)入、征收碳稅和排污稅宏觀市場(chǎng)調(diào)控政策轉(zhuǎn)變。實(shí)施煤電外部成本內(nèi)部化抑制性產(chǎn)業(yè)政策。加快煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策向培育規(guī)范動(dòng)力煤中長(zhǎng)期市場(chǎng)和現(xiàn)貨市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)轉(zhuǎn)變。

五、運(yùn)用改革的辦法處理關(guān)停機(jī)組發(fā)電權(quán)問題

《意見》明確，“列入關(guān)停計(jì)劃且不參與等容量替代的煤電機(jī)組，關(guān)停后可享受最多不超過(guò)5年的發(fā)電權(quán)，并可通過(guò)發(fā)電權(quán)交易轉(zhuǎn)讓獲得一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，具體辦法由各省結(jié)合電力體制改革自行制定”。對(duì)于關(guān)停機(jī)組發(fā)電權(quán)數(shù)量及市場(chǎng)交易，應(yīng)運(yùn)用改革的辦法或市場(chǎng)的辦法來(lái)解決，要注意與有關(guān)政策相協(xié)調(diào)。

第一，根據(jù)國(guó)家有序放開發(fā)用電計(jì)劃的要求，要“逐年減少既有燃煤發(fā)電企業(yè)計(jì)劃電量”，“除優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃外，其它電量均通過(guò)市場(chǎng)化交易實(shí)現(xiàn)”。根據(jù)這樣的要求，擬關(guān)停機(jī)組計(jì)劃發(fā)電量應(yīng)該優(yōu)先放開，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中也處于劣勢(shì)，發(fā)電權(quán)也隨之減少或完全消失。

第二，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，優(yōu)先發(fā)電機(jī)組發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓，優(yōu)于關(guān)停機(jī)組發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓，優(yōu)先發(fā)電機(jī)組可以優(yōu)先購(gòu)買關(guān)停發(fā)電機(jī)組發(fā)電權(quán)。關(guān)停發(fā)電機(jī)組發(fā)電權(quán)可以選擇本地、跨省、跨區(qū)開展，但如果不能通過(guò)市場(chǎng)形式實(shí)現(xiàn)關(guān)停發(fā)電機(jī)組發(fā)電權(quán)，電網(wǎng)沒有購(gòu)買的義務(wù)。

第三，加大差別化電量計(jì)劃和調(diào)度力度。按照經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、安全等方面的要求，優(yōu)先安排優(yōu)先發(fā)電機(jī)組計(jì)劃，加大計(jì)劃電量差別化，擠壓淘汰機(jī)組計(jì)劃份額，并按照經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、安全等因素進(jìn)行調(diào)度排序。

六、審慎運(yùn)用資產(chǎn)重組措施

《意見》提出的一個(gè)重要政策措施是，“積極推進(jìn)重組整合”?！兑庖姟访鞔_，“鼓勵(lì)和推動(dòng)大型發(fā)電集團(tuán)實(shí)施重組整合，鼓勵(lì)煤炭、電力等產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)量協(xié)同效應(yīng)，加強(qiáng)煤炭、電力企業(yè)中長(zhǎng)期合作，穩(wěn)定煤炭市場(chǎng)價(jià)格;支持優(yōu)勢(shì)企業(yè)和主業(yè)企業(yè)通過(guò)資產(chǎn)重組、股權(quán)合作、資產(chǎn)置換、無(wú)償劃轉(zhuǎn)等方式，整合煤電資源。”

可以看出，在政策措施上存在兩種資產(chǎn)重組形式：一是煤炭與電力等產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)縱向資產(chǎn)重組;二是煤電橫向資產(chǎn)重組。第一種縱向重組有利于提升資源控制力，電力和煤炭雙方有利于獲得互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，如果由企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部協(xié)同確定穩(wěn)定的中長(zhǎng)期內(nèi)部定價(jià)方式，有利于穩(wěn)定發(fā)電和煤炭雙方的盈利能力，避免盈利能力波動(dòng)對(duì)雙方造成的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。但如果仍然比照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)煤炭定價(jià)，這種縱向資產(chǎn)重組并沒有明顯的實(shí)質(zhì)意義。第二種橫向資產(chǎn)重組提升了集團(tuán)規(guī)模效益，同時(shí)也提升了壟斷能力。在某種程度上，短期內(nèi)這兩種資產(chǎn)重組形式緩解了煤電的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，但卻與煤電去產(chǎn)能關(guān)聯(lián)度不大。相反，由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敏感性降低，卻可能刺激投資，加大產(chǎn)能的過(guò)剩，同時(shí)，也會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)建設(shè)和完善帶來(lái)不利影響。對(duì)于壟斷會(huì)不會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)?；蛘吣芊窠鉀Q產(chǎn)能過(guò)剩問題，我國(guó)的電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)給出了答案。

(作者系中國(guó)華能集團(tuán)公司技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院副總經(jīng)濟(jì)師)

原標(biāo)題:關(guān)于防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩問題的探討