編者按：隨著電力市場(chǎng)的發(fā)展，監(jiān)管的重要性日益體現(xiàn)。在這個(gè)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境日益變化的年代，國(guó)外對(duì)于電力市場(chǎng)的監(jiān)管討論也從未止息，近日美國(guó)業(yè)界又爆發(fā)了一場(chǎng)關(guān)于美國(guó)電力市場(chǎng)監(jiān)管的討論。本文的作者系美國(guó)前電監(jiān)會(huì)副主席。文章首先闡明電力市場(chǎng)改革完全是一個(gè)實(shí)用性問(wèn)題，并且把美國(guó)目前的“公共事業(yè)監(jiān)管”模式分為三種(為了便于理解，小編將其分為兩類——“資產(chǎn)拆分”和“財(cái)務(wù)拆分”)，不同的模式對(duì)于各州實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的難易程度是不同的。一個(gè)州要根據(jù)自己真實(shí)目標(biāo)選擇適合于自身的公共事業(yè)監(jiān)管模式，并且堅(jiān)持到底。同時(shí)確保各種監(jiān)管模式不“走形”，針對(duì)不同的公共事業(yè)監(jiān)管模式的存在問(wèn)題，作者提出自己建議。

一、引言

目前關(guān)于電力政策的爭(zhēng)論同歷史上改革階段的動(dòng)蕩情況如出一轍。因此了解當(dāng)時(shí)的歷史可以幫助各州選擇他們的前進(jìn)道路。20世紀(jì)90年代，美國(guó)公用事業(yè)管制模式發(fā)生重大變化。當(dāng)時(shí)，聯(lián)邦能源管理委員會(huì)(FERC)正在對(duì)長(zhǎng)達(dá)十余年的天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等方面管制模式改革進(jìn)行收尾工作。1992年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《能源政策法案》，顯著改變了對(duì)原油和成品油管道的管制情況。電力方面，F(xiàn)ERC在1996年頒布了第888號(hào)法令，在努力確保開(kāi)放國(guó)家輸電基礎(chǔ)設(shè)施上實(shí)現(xiàn)了重大突破。

美國(guó)各州內(nèi)部對(duì)公共政策的辯論也是眾說(shuō)紛紜。20世紀(jì)90年代是各州電力事業(yè)改革的全盛時(shí)期。即使是在幾乎不可能在早期就采用改革政策的北達(dá)科他州的新建機(jī)構(gòu)中，我也未能避免這場(chǎng)爭(zhēng)論。我個(gè)人對(duì)于公共政策的論點(diǎn)與我家鄉(xiāng)北達(dá)科他州的立法依據(jù)不謀而合。委員會(huì)研究了改革，并在白皮書(shū)中探討了這一點(diǎn)。作為一項(xiàng)公共政策，它激發(fā)了我的興趣，但是北達(dá)科他州需要進(jìn)行全面改革的觀點(diǎn)并未說(shuō)服我。作為一個(gè)哲學(xué)上的保守派，更自由的市場(chǎng)、更自由的競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者更自由的選擇引發(fā)了我的共鳴。但是作為一個(gè)注重操作性和實(shí)用性的保守派，我更傾向于支持一個(gè)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)。像幾乎與所有電價(jià)低于平均電價(jià)的州一樣，北達(dá)科他州沒(méi)有描繪出自身的價(jià)值主張。我自己的想法是，“我們的電已經(jīng)非常便宜，那改革又有什么意義呢?”。最終，相鄰的蒙他拿州的改革被一致認(rèn)為以失敗告終，而加州能源危機(jī)也似乎佐證了北達(dá)科他州的觀望做法是正確的。

類似的爭(zhēng)論在全國(guó)各州都在進(jìn)行。電價(jià)低于平均電價(jià)的州或地區(qū)傾向于保持現(xiàn)行的制度。電價(jià)高于平均電價(jià)的州則去尋求不同的途徑，希望通過(guò)高效的市場(chǎng)為消費(fèi)者提供紅利。對(duì)此值得注意的是，決定各州電力事業(yè)是否改革的往往不是一個(gè)理論問(wèn)題，而是一個(gè)實(shí)際問(wèn)題(這里所說(shuō)的“改革”，我指的是現(xiàn)在美國(guó)東海岸和德州普遍存在的完全自由地選擇零售商、非捆綁式地輸配電、商業(yè)性地發(fā)電等模式)。盡管這種爭(zhēng)論往往會(huì)被賦予在“市場(chǎng)”和“壟斷”之間進(jìn)行哲學(xué)選擇的標(biāo)簽，但現(xiàn)實(shí)卻經(jīng)常被固定在公共政策選擇的理論中。公用事業(yè)向消費(fèi)者提供可負(fù)擔(dān)得起的電力，市場(chǎng)紅利并不能取代對(duì)受管制公用事業(yè)的政治支持。

無(wú)論是在過(guò)去還是現(xiàn)在，有一些學(xué)者認(rèn)為在完全拆分電力事業(yè)和放開(kāi)零售選擇的背后是一個(gè)單純的學(xué)術(shù)問(wèn)題。但是我認(rèn)為，公共政策決策者的主導(dǎo)動(dòng)機(jī)是純粹的實(shí)用性(編議者注：功利主義和實(shí)用主義)。那些選擇改革的州的官員與沒(méi)有這樣做的州的大多數(shù)官員沒(méi)有什么出發(fā)點(diǎn)上的不同。當(dāng)時(shí)各個(gè)州都在追求同樣的目的：便宜的電力。認(rèn)為已經(jīng)擁有便宜電力的州沒(méi)有必要改革，認(rèn)為電力不夠便宜的州就進(jìn)行了改革。20年后的今天，發(fā)電商真正看到的是：?jiǎn)渭冎矣谑袌?chǎng)理論，強(qiáng)調(diào)改革就是在“市場(chǎng)”和“壟斷”之間做選擇的想法是多么不堪一擊。在各州，正如上世紀(jì)90年代一樣，這場(chǎng)爭(zhēng)論的本質(zhì)仍然是公共事業(yè)理論指導(dǎo)下的實(shí)踐情況。換句話來(lái)說(shuō)，最終決定選擇的關(guān)鍵是諸如多樣性、可購(gòu)性、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等政治性目的，而非單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。

近年來(lái)，改革各州似乎正在溯回到一個(gè)準(zhǔn)管制(quasi-regulated)的批發(fā)市場(chǎng)，這反映了各州預(yù)期成果的演變。二十年前，各州都以追求更實(shí)惠的電力為目標(biāo)。今天，許多州都在追求其他公共政策目標(biāo)，如鼓勵(lì)州內(nèi)工作、推廣“綠色”能源或其他政治上的優(yōu)惠資源、減少碳排放、向州和地方政府提供大量稅收等。本文不會(huì)褒貶這些州的努力，而是客觀清晰地指出當(dāng)前電力政策的驅(qū)動(dòng)因素。事實(shí)上，各州政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)批發(fā)電力市場(chǎng)的監(jiān)管力度某種形式上持續(xù)提高，同過(guò)去二十年來(lái)推動(dòng)電力公共政策的因素是一致的，并沒(méi)有發(fā)生背離。對(duì)許多人來(lái)說(shuō)，一個(gè)“更自由的市場(chǎng)”從來(lái)都不是終極目標(biāo)，市場(chǎng)只是一個(gè)工具，獲得可負(fù)擔(dān)的電力才是目標(biāo)。目前的市場(chǎng)仍然追求可負(fù)擔(dān)的電力，但許多州的市場(chǎng)設(shè)計(jì)者不再將其視為唯一目標(biāo)。我們有時(shí)會(huì)聽(tīng)到一些聲音譴責(zé)市場(chǎng)沒(méi)有提供人們想要的東西，這是因?yàn)檫@些市場(chǎng)設(shè)計(jì)時(shí)只考慮提供可靠、可負(fù)擔(dān)的電力，而忽略了例如創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、保證稅收、促進(jìn)政治上受歡迎的發(fā)電資源等其他因素。政策制定者和官員目前已經(jīng)轉(zhuǎn)變了他們的目標(biāo)，是時(shí)候考慮合理的前進(jìn)道路了。關(guān)于此的討論將使本文的核心。

二、州公用事業(yè)公司監(jiān)管模式

作為參考的框架，各州采取的公用事業(yè)公司監(jiān)管模式主要有三種：(1)傳統(tǒng)雙邊市場(chǎng)模式，(2)聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式，(3)行政重組市場(chǎng)模式。傳統(tǒng)雙邊市場(chǎng)模式和聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式又可以被稱為“財(cái)務(wù)拆分”市場(chǎng)模式，原因在于采用這兩種市場(chǎng)模式的州公共事業(yè)公司發(fā)電、輸電和配電資產(chǎn)一體化，只是對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)進(jìn)行分離;行政重組市場(chǎng)模式又可以被稱作“資產(chǎn)拆分”市場(chǎng)模式，原因在于各州要求對(duì)公共事業(yè)公司的發(fā)電資產(chǎn)進(jìn)行剝離，相關(guān)的財(cái)務(wù)也自然進(jìn)行分離。

2.1 傳統(tǒng)雙邊市場(chǎng)模式

顧名思義，在20世紀(jì)90年代之前幾乎所有州都采用這種傳統(tǒng)的方式來(lái)構(gòu)建和管理其公用事業(yè)公司。在東南部和西部大部分地區(qū)，這種管理模式現(xiàn)在仍被廣泛接受。它由垂直一體化的壟斷公司組成，主要通過(guò)發(fā)電、輸電和配電資產(chǎn)一體化(編譯者注：各環(huán)節(jié)財(cái)務(wù)分開(kāi)，采用這種模式的州被稱作“財(cái)務(wù)分離”州)的公用事業(yè)公司為客戶提供服務(wù)。在這個(gè)框架下，州政府比聯(lián)邦政府發(fā)揮更多行業(yè)監(jiān)管的作用。監(jiān)管各公司綜合資源規(guī)劃(編譯者注：類似于國(guó)內(nèi)的五年電力規(guī)劃)，成為州政府基本職能。電力批發(fā)交易并不通過(guò)有組織的能量市場(chǎng)，而是通過(guò)雙邊交易進(jìn)行。

2.2 聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式

這種模式保留了傳統(tǒng)雙邊市場(chǎng)模式的許多特點(diǎn)，如允許壟斷特許經(jīng)營(yíng)、發(fā)電為公用事業(yè)公司所有并繼續(xù)監(jiān)管綜合資源規(guī)劃。雙邊和聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式最主要的區(qū)別在于，在聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式中，各州授權(quán)它們的公用事業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)控制其輸電系統(tǒng)的運(yùn)行，并由FERC管轄的獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商(編譯者注：ISO)，通過(guò)運(yùn)行優(yōu)化調(diào)度模型(編譯者注：在現(xiàn)貨市場(chǎng)中)來(lái)調(diào)度發(fā)電資產(chǎn)，以確保調(diào)度的可靠性和最低成本運(yùn)行。而在發(fā)電、輸電和配電資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和財(cái)務(wù)拆分關(guān)系上與傳統(tǒng)雙邊模式一致。這種模式已被廣泛應(yīng)用于整個(gè)中西部、中部平原各州、加利福尼亞州和南部部分州。中部大陸?yīng)毩⑾到y(tǒng)運(yùn)營(yíng)商(MISO)、西南電力庫(kù)(SPP)和加利福尼亞州ISO(CAISO)都是典型的代表，在PJM和新英格蘭地區(qū)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)的某些州也是聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式(采用這種模式的州也被稱作“財(cái)務(wù)拆分”州)。這種模式下的公用事業(yè)仍然受到州政府的一些監(jiān)督(例如資源采購(gòu)情況、資源充足情況)，但這些公用事業(yè)也參與了日前和實(shí)時(shí)電力市場(chǎng)，整個(gè)市場(chǎng)由聯(lián)邦能源管理委員會(huì)依照《聯(lián)邦能源法案》進(jìn)行全面監(jiān)管。

2.3 行政重組市場(chǎng)模式

這種模式在上世紀(jì)九十年代被推行全面市場(chǎng)改革的州所采用。采用這種模式的州完全解除了其公用事業(yè)的捆綁，在許多情況下要求公用事業(yè)公司剝離其發(fā)電資源。采用這種的模式的州公共事業(yè)公司因資產(chǎn)拆分，所以這些州被稱作“資產(chǎn)拆分”州。雖然配電業(yè)務(wù)仍然是受監(jiān)管下的壟斷業(yè)務(wù)，但消費(fèi)者可以自由地選擇零售商(已經(jīng)被FERC批準(zhǔn)或已經(jīng)向其注冊(cè))來(lái)獲取電力供應(yīng)。在運(yùn)作正常的行政市場(chǎng)中，發(fā)電商作為批發(fā)商，依賴價(jià)格信號(hào)來(lái)決定投資的地點(diǎn)和停運(yùn)的時(shí)間。這種模式在東北地區(qū)、中大西洋地區(qū)以及德州都被廣泛采用。它也是PJM、紐約ISO、新英格蘭ISO和德州電力可靠性理事會(huì)(ERCOT)的主要管理架構(gòu)。由于完全采用這一模式的各州完全放棄了其他兩種模式中存在的州政府監(jiān)管綜合資源規(guī)劃?rùn)?quán)力(編譯者注：類似于政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)放棄國(guó)內(nèi)的規(guī)劃和項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán))，所以這些地區(qū)通常采用獨(dú)立于FERC管轄權(quán)的容量市場(chǎng)，來(lái)解決由于缺乏州政府監(jiān)管而在能源市場(chǎng)造成的成本無(wú)法回收問(wèn)題。

2.4 比較分析

這三種市場(chǎng)模式在過(guò)去二十年的時(shí)間里非常穩(wěn)定。雖然近幾年來(lái)，某些州從傳統(tǒng)的雙邊市場(chǎng)模式躍升為聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式，某些州則轉(zhuǎn)向了更傳統(tǒng)的模式，但幾乎沒(méi)有任何州從傳統(tǒng)的雙邊市場(chǎng)模式或聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式轉(zhuǎn)向行政重組市場(chǎng)模式。

相反地，在過(guò)去的幾年之間已經(jīng)出現(xiàn)了從行政重組市場(chǎng)模式退回的趨勢(shì)，這些轉(zhuǎn)變是隱性存在的。雖然有些州有時(shí)會(huì)對(duì)從重組行政市場(chǎng)模式明確轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)模式進(jìn)行公開(kāi)討論，但這些公開(kāi)的討論和辯論不能夠修訂規(guī)則。

這種現(xiàn)象我稱之為“隱性再監(jiān)管模式”，佐證它的例子有很多。從核電機(jī)組可獲得數(shù)百萬(wàn)美元資助補(bǔ)貼的伊利諾伊州和紐約州，到能量市場(chǎng)和容量市場(chǎng)中的定價(jià)基礎(chǔ)受到大量場(chǎng)外合同威脅的新英格蘭和中大西洋地區(qū)，這些地區(qū)批發(fā)市場(chǎng)的功能受部分州政府的干預(yù)影響將會(huì)失調(diào)(受部分州政府的干預(yù)影響)，甚至將會(huì)背離FERC所維護(hù)的市場(chǎng)公平合理的標(biāo)準(zhǔn)。FERC已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這些由州主導(dǎo)的電力方針對(duì)整個(gè)電力政策環(huán)境的重大挑戰(zhàn)，所以最近舉辦了一次技術(shù)會(huì)議來(lái)探討這個(gè)問(wèn)題。

面臨著眾多變化，是時(shí)候考慮去制定一套管理準(zhǔn)則或者確立一個(gè)立法者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)堅(jiān)持的框架了。

三、監(jiān)管(regulatory)建議

與美國(guó)任意一項(xiàng)電力政策一樣，政策制定者發(fā)表全國(guó)性的廣泛聲明是非常困難的，因?yàn)殡娏Ρ旧砭褪歉叨葏^(qū)域性的。每個(gè)州的監(jiān)管制度和目標(biāo)不同，每個(gè)州的電力生產(chǎn)資源基礎(chǔ)也都不同。盡管出現(xiàn)了一些分拆電力公司不同職能的重大嘗試，但電力行業(yè)的性質(zhì)仍然受到公用事業(yè)的歷史遺留投資的深遠(yuǎn)影響，這些投資是區(qū)域性的而非國(guó)家性的。鑒于此，本文根據(jù)全美各地存在的州公用事業(yè)監(jiān)管模式，提出了對(duì)各州的監(jiān)管建議。盡管各州之間的差異很大，但由于選擇了不同監(jiān)管模式(regulatory model)，各州所面臨的挑戰(zhàn)會(huì)或增或減。

3.1 對(duì)所有州的共同建議

3.1.1 配電資產(chǎn)價(jià)格設(shè)計(jì)是關(guān)鍵

不管什么樣的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，各州仍然要對(duì)配價(jià)格設(shè)計(jì)和成本回收保持監(jiān)管。隨著太陽(yáng)能屋頂系統(tǒng)等分布式能源資源(distributed energy resources，DER)的快速發(fā)展，各州應(yīng)更加注重評(píng)估其配電價(jià)格結(jié)構(gòu)是否能充分反映不斷變化的情況，是否能促進(jìn)公平公正及配電網(wǎng)的持久創(chuàng)新。

雖然全面零售凈計(jì)量等過(guò)補(bǔ)償配電價(jià)格設(shè)計(jì)對(duì)于分布式能源資源(DER)是一種福音，但是這些機(jī)制卻利用價(jià)格歧視將用戶區(qū)別對(duì)待，進(jìn)而產(chǎn)生大量的補(bǔ)貼，因此不是一種長(zhǎng)久之計(jì)。如果用戶仍然連接電網(wǎng)并從中受益，那么必須有一個(gè)充分的機(jī)制來(lái)補(bǔ)償該電網(wǎng)的所有者和運(yùn)營(yíng)商。從這個(gè)角度看，電信行業(yè)里發(fā)生過(guò)類似的事情。與今天的配電價(jià)格設(shè)計(jì)相似，在AT&T[1]拆分之后，拆分形成的地區(qū)貝爾運(yùn)營(yíng)公司的價(jià)格結(jié)構(gòu)存在著很多“暗補(bǔ)”。最明顯的“暗補(bǔ)”之一是長(zhǎng)途服務(wù)通過(guò)“接入費(fèi)”補(bǔ)貼當(dāng)?shù)胤?wù)。新技術(shù)的出現(xiàn)繞過(guò)了這種“接入費(fèi)”而迅速發(fā)展，地區(qū)貝爾運(yùn)營(yíng)公司成本得不到合理補(bǔ)償最終退出歷史舞臺(tái)。新進(jìn)入者可以通過(guò)“暗補(bǔ)”制度大量套利。為了應(yīng)對(duì)這種經(jīng)濟(jì)扭曲，各州最終被迫將存在于壟斷公司內(nèi)部的“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”。

現(xiàn)在同樣的事情出現(xiàn)在配電價(jià)格監(jiān)管上。最合理的做法是讓各州接受“固定加變動(dòng)”的價(jià)格結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)理念。也就是說(shuō)，各州應(yīng)該要求公用事業(yè)公司將網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的固定成本納入固定價(jià)格，將可變服務(wù)成本納入可變價(jià)格。這不僅可以確保配電公司完全回收成本(使投機(jī)者也合理繳納配電費(fèi))，同時(shí)促進(jìn)配電公司考慮了分布式能源資源和能量效率后，在用戶的選擇上更加中立。

3.1.2 確保你的州不要落入“一次一片”的陷阱

曾經(jīng)有一首名為“一次一片”的歌曲講述了通用汽車裝配線上一名員工經(jīng)歷數(shù)十年偷汽車的故事。這名員工非常想要一輛凱迪拉克，因沒(méi)錢(qián)購(gòu)買于是決定在幾十年的職業(yè)生涯中一次偷取一個(gè)零部件。最終這輛由數(shù)十年偷來(lái)的零件組裝成的汽車在外觀和功能上都十分荒謬。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政策制定者應(yīng)當(dāng)注意到美國(guó)目前的電力公共政策的頂層設(shè)計(jì)(編譯者注：與各州“土”政策目標(biāo))并不兼容。今天，在不同地區(qū)有各種各樣的政策，包括：建設(shè)某種形式的“市場(chǎng)”、碳定價(jià)制度、可再生能源配額制、可再生能源補(bǔ)貼制度、需求側(cè)響應(yīng)補(bǔ)貼或儲(chǔ)能補(bǔ)貼、零排放補(bǔ)貼、生產(chǎn)稅收抵免、投資稅收抵免、能效補(bǔ)貼、退出市場(chǎng)直接補(bǔ)貼、《公共事業(yè)監(jiān)管政策法案(PURPA)》指令等等。在某些點(diǎn)上，這些政策可能相互抵觸。此外，配電網(wǎng)創(chuàng)新也影響批發(fā)市場(chǎng)的發(fā)電和輸電;不能孤立地看待系統(tǒng)各部分，并期望各部分無(wú)縫銜接運(yùn)行。因此，政策制定者就必須仔細(xì)綜合權(quán)衡各個(gè)方面。

3.1.3 明確地定義你的目標(biāo)

此部分是之前建議的補(bǔ)充。為了防止各州隨波逐流，各州需要考慮其真正的目標(biāo)：是為了碳減排嗎?如果是，那么就應(yīng)該提高可再生能源占比。而削弱核電的水平，抑制水電投資，強(qiáng)制零排放能源退出市場(chǎng)則非明智之舉。如果你的州是傳統(tǒng)雙邊市場(chǎng)模式，你不希望永遠(yuǎn)運(yùn)行一個(gè)疲軟的現(xiàn)貨市場(chǎng)，并以供電穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)性為目標(biāo)，那么考慮到在低價(jià)期間引入穩(wěn)定的增長(zhǎng)利率來(lái)對(duì)沖以后不可避免的價(jià)格上漲是一種不錯(cuò)的選擇。你的目標(biāo)是需求側(cè)價(jià)格響應(yīng)，那么就要考慮過(guò)度補(bǔ)償?shù)男枨髠?cè)響應(yīng)集成商是否真的比讓用戶直接參與現(xiàn)貨市場(chǎng)要好。如果在政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和受監(jiān)管的團(tuán)體中，沒(méi)有通過(guò)討論形成明確政策目標(biāo)，政策的制定最終很有可能走向“一次一片”的混亂局面。

3.2 對(duì)“財(cái)務(wù)拆分”州的建議

當(dāng)一個(gè)各州的電力政策目標(biāo)不再是電源投資最小化，而是尋求電力資源綜合優(yōu)化配置，選擇公共事業(yè)繼續(xù)保持“財(cái)務(wù)拆分”(即采用“傳統(tǒng)雙邊市場(chǎng)模式”和“聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式”)相較于在“資產(chǎn)拆分”模式(即采用“行政重組市場(chǎng)”模式)具有一些值得注意的優(yōu)勢(shì)。首先，“傳統(tǒng)的雙邊市場(chǎng)模式”和“聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式”存在內(nèi)在一致性。“財(cái)務(wù)拆分”州可以綜合地利用電力政策來(lái)追求各種目標(biāo)。例如，一個(gè)州根據(jù)自身需求估值市場(chǎng)外資源，規(guī)避對(duì)某種特定燃料的過(guò)度依賴，鼓勵(lì)電網(wǎng)邊緣技術(shù)創(chuàng)新，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格和資本成本較低時(shí)鼓勵(lì)投資進(jìn)而規(guī)避高市場(chǎng)價(jià)格和資本成本的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)燃料多樣性，通過(guò)某些電力政策穩(wěn)住或者創(chuàng)造就業(yè)，推動(dòng)電動(dòng)汽車的發(fā)展。采用“聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式”的州會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)許多好處。除了在資源決策上能保持控制和提高決策透明度外，各州還可以享受廣泛區(qū)域資源聯(lián)合調(diào)度帶來(lái)的成本效益。這些更傳統(tǒng)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)并未面臨著“行政重組市場(chǎng)模式”中存在的危機(jī)，盡管如此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍需要評(píng)估以下幾點(diǎn)。

3.2.1 創(chuàng)新監(jiān)管模式，如基于績(jī)效的價(jià)格制度、投資回報(bào)管制、價(jià)格上限管制

“電網(wǎng)邊緣”技術(shù)創(chuàng)新激發(fā)了智能電網(wǎng)、新的發(fā)電和儲(chǔ)能技術(shù)，這使得傳統(tǒng)的電力公司將陷入一種不利的境況：這些公用事業(yè)被束縛于傳統(tǒng)的大電網(wǎng)成本監(jiān)管框架下，因各種監(jiān)管的限制，無(wú)法創(chuàng)新。再次回到電信行業(yè)上吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在技術(shù)變革的時(shí)代中解決網(wǎng)絡(luò)行業(yè)問(wèn)題的方法不僅是簡(jiǎn)單的服務(wù)成本監(jiān)管，更應(yīng)當(dāng)尋求監(jiān)管方法，諸如投資匯報(bào)監(jiān)管或價(jià)格上限監(jiān)管。如果監(jiān)管結(jié)構(gòu)合理，那么它將保證服務(wù)質(zhì)量，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，促進(jìn)公用事業(yè)公司自主創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)。

3.2.2 賦予消費(fèi)者更多的選擇權(quán)

雖然近來(lái)公用事業(yè)公司重組趨勢(shì)已不盛行，但毫無(wú)疑問(wèn)，今天的消費(fèi)者更傾向于需求側(cè)的選擇和控制，尤其是年輕的消費(fèi)者以及以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的企業(yè)。電力工業(yè)提供了消費(fèi)者期望的可靠性。歷史證明價(jià)格是電力這種商品的主要特征。但是越來(lái)越多的證據(jù)顯示出不同類型的消費(fèi)者對(duì)公共事業(yè)公司的服務(wù)有不同的要求。有些消費(fèi)者注重價(jià)格承受能力，有些消費(fèi)者注重供電穩(wěn)定性，有些消費(fèi)者青睞于某種特定的發(fā)電類型，有些消費(fèi)者是DER、電動(dòng)汽車和新技術(shù)的青睞者。當(dāng)面臨著各式各樣的用戶需求，壟斷性公用事業(yè)應(yīng)該創(chuàng)造性地思考如何為滿足這些需求，而不再是僅僅提供電力。同樣地，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)該思考如何適應(yīng)這些變化，而不至于陷入僵化的服務(wù)成本監(jiān)管模式。

3.2.3 超越PURPA

雖然《公共事業(yè)監(jiān)管政策法案(PURPA)》的制定年代已經(jīng)很久遠(yuǎn)，但它在今天產(chǎn)生了很大不良影響。在沒(méi)有成本競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)用規(guī)模的可再生能源項(xiàng)目的概念的時(shí)代，該法律旨在促進(jìn)新興技術(shù)的發(fā)展。事實(shí)上，PURPA濫用案例越來(lái)越多。其中，不考慮新建電源項(xiàng)目是否被需要，是否對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行有害以及是否會(huì)損害消費(fèi)者利益等因素，開(kāi)發(fā)商試圖通過(guò)將無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力的電源項(xiàng)目分切成較小的“合格項(xiàng)目”，從而迫使垂直一體化的公用事業(yè)公司接受。雖然曾經(jīng)PURPA一定程度上促進(jìn)了發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)，但今天PURPA經(jīng)常被濫用破壞公用事業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的合理、競(jìng)爭(zhēng)性的綜合資源規(guī)劃決策。作為一項(xiàng)權(quán)利，PURPA已經(jīng)發(fā)展到了其立法主旨的對(duì)立面：造成不利于消費(fèi)者的競(jìng)爭(zhēng)。雖然PURPA法案的大部分修改權(quán)利屬于美國(guó)國(guó)會(huì)(而且在較小程度上是FERC)，但是各州至少可以通過(guò)定價(jià)手段抑制大量吸血補(bǔ)貼的項(xiàng)目，從而減少消費(fèi)者不必要的損失。

3.3 對(duì)“資產(chǎn)拆分”州的建議

一個(gè)州可以自由選擇上述三種公共事業(yè)監(jiān)管模式之一。它可以像德克薩斯州一樣完全重組;也可以像加州一樣，在有組織的市場(chǎng)中保留垂直一體化的公用事業(yè);更可以像佛羅里達(dá)州一樣，保持雙邊市場(chǎng)下的垂直一體化組織狀態(tài)。但不論選擇哪種模式，改革都不可能一蹴而就。所有進(jìn)行改革的州都應(yīng)該避免改革名不符實(shí)——既搞市場(chǎng)有同時(shí)又搞州主辦的市場(chǎng)外資源配置。如果一個(gè)州傾向于FERC主席謝里爾˙拉弗勒所說(shuō)的“計(jì)劃外放松管制”，那么這個(gè)州將不會(huì)收到好的市場(chǎng)建設(shè)結(jié)果。正如自由評(píng)論家Jim Hightower所說(shuō)“既市場(chǎng)又計(jì)劃只會(huì)是死路一條”。在這種情況下，獨(dú)立發(fā)電模型可能是馬路殺手。多年來(lái)，東部容量市場(chǎng)中“資產(chǎn)拆分”州一直在做一些可能損害“重組市場(chǎng)模型”的行為。這些行動(dòng)在范圍上似乎微乎其微，但與電力業(yè)務(wù)中的許多事情一樣，它正在改變產(chǎn)生越來(lái)越大的影響。目前，“資產(chǎn)拆分”州正在考慮從具有商業(yè)發(fā)電機(jī)的市場(chǎng)中購(gòu)入大量發(fā)電容量。因此，干預(yù)行動(dòng)帶來(lái)的影響已經(jīng)到了我們不能再無(wú)視這些變化的重要時(shí)刻。

3.3.1 保持真實(shí)的模式

每一種監(jiān)管模式都有著自己的優(yōu)勢(shì)。行政重組市場(chǎng)模式的優(yōu)點(diǎn)之一是發(fā)電資產(chǎn)投資的風(fēng)險(xiǎn)不再只是消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)投資者也分擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，重組模式使投資者面臨利益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的狀態(tài)。我認(rèn)為，各州領(lǐng)導(dǎo)人有義務(wù)避免市場(chǎng)重挫，同時(shí)保護(hù)投資者。

3.3.2 如果你不能真真地堅(jiān)持你的模式，至少應(yīng)該在做決策時(shí)應(yīng)該慎重

談到這一點(diǎn)，我是在強(qiáng)調(diào)“資產(chǎn)拆分”公用事業(yè)公司與“財(cái)務(wù)拆分”公用事業(yè)公司的區(qū)別，而不是一般觀點(diǎn)認(rèn)為的“市場(chǎng)與監(jiān)管”。市場(chǎng)和監(jiān)管之間長(zhǎng)期存在錯(cuò)誤的對(duì)立觀念。所有的電力市場(chǎng)都處于受監(jiān)管的體制中，唯一的區(qū)別是這些市場(chǎng)受管監(jiān)管度有多少。因此，如果一個(gè)州選擇退出“行政重組”改革，那也不能說(shuō)這個(gè)州拒絕了市場(chǎng)。的確，各州有更適應(yīng)其自身的方式實(shí)現(xiàn)積極的資源選擇。競(jìng)爭(zhēng)性長(zhǎng)期電力購(gòu)買協(xié)議(PPA)和雙邊合約也只是一種可能的情況。

目前含有容量市場(chǎng)東部各州的市場(chǎng)監(jiān)管結(jié)構(gòu)并不能滿足各州的容量需求。如果容量市場(chǎng)不能獲得足夠的容量，這些州就會(huì)削弱了容量市場(chǎng)，相關(guān)的商用機(jī)組也會(huì)因盈利不足而退出。目前，在確保市場(chǎng)正常運(yùn)行和電源資源充裕性的前提下，實(shí)行容量市場(chǎng)東部地區(qū)似乎正在試圖利用市場(chǎng)成員共同決策制度探究各州監(jiān)管模式選擇的影響。雖然我贊揚(yáng)他們?cè)谔骄啃路桨干细冻龅呐?，但我很懷疑將管理性?jìng)拍分為州贊助的資源和競(jìng)爭(zhēng)性資源是否會(huì)得到成功。這種監(jiān)管結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性是顯而易見(jiàn)的。將更多的拍賣形式加入到當(dāng)前的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中最終會(huì)危及市場(chǎng)安全。

我支持各州采取更直接的方式來(lái)“擁有”自己的電力政策。各州應(yīng)慎重考慮資源招標(biāo)決策的影響，這可能會(huì)導(dǎo)致“行政重組市場(chǎng)”看起來(lái)更像“聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)”。

四、結(jié)論

成功的電力批發(fā)市場(chǎng)特點(diǎn)之一是滿足安全約束的經(jīng)濟(jì)調(diào)度。它站在消費(fèi)者利益角度使得全市場(chǎng)發(fā)電資源高效利用。各州對(duì)于資源政策的控制并不妨礙其實(shí)現(xiàn)安全經(jīng)濟(jì)調(diào)度。事實(shí)上，安全經(jīng)濟(jì)調(diào)度與基于資產(chǎn)的穩(wěn)定價(jià)格(輸配電價(jià))相結(jié)合，使得公用事業(yè)公司能夠在資產(chǎn)壽命周期中回收成本。它還使各州公開(kāi)地追求多樣性、彈性、碳排放限制、創(chuàng)新或在特定地點(diǎn)建立特定資源等目標(biāo)。各州需要明確他們的目標(biāo)，并承擔(dān)起追求這些目標(biāo)的責(zé)任。

很明顯，如果政策制定者能堅(jiān)持合理的監(jiān)管制度框架可以為消費(fèi)者帶來(lái)利益。“堅(jiān)持”這一點(diǎn)很重要。盡管保持重組市場(chǎng)的所有好處，同時(shí)選擇發(fā)電贏家和輸家，這樣的想法很誘人，但是我覺(jué)得這只是一個(gè)不可能實(shí)現(xiàn)的美好想法。很多原因促使一個(gè)州想要對(duì)它的電源資源施加更多的控制措施，這些控制措施中很多都是合法的。但是所有的措施都應(yīng)當(dāng)是須經(jīng)過(guò)深思熟慮而非隨意去做的。

如果一個(gè)州希望對(duì)電源資源施加強(qiáng)有力的監(jiān)管，那么使用傳統(tǒng)的“雙邊市場(chǎng)模式”或“聯(lián)合調(diào)度市場(chǎng)模式”優(yōu)于現(xiàn)在普遍流行的“行政重組市場(chǎng)模型”。

如果一個(gè)州想要繼續(xù)采用“行政重組市場(chǎng)模式”，就需要堅(jiān)定這個(gè)模式，并且忍受“周邊市場(chǎng)”解決方案的誘惑或其他州電源政策的影響。如果一個(gè)州不能保證其民眾、官員、公用事業(yè)公司、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)成員能夠抵制“周邊市場(chǎng)”解決方案的誘惑，那么這個(gè)州必須考慮“行政重組市場(chǎng)模式”是否真的合適?？紤]到公共選擇理論的誘惑、正在進(jìn)行的電力過(guò)渡時(shí)期以及電力政策對(duì)政府治理的重大意義，堅(jiān)持行政重組的市場(chǎng)模式可能是非常困難的。并且對(duì)重組行政市場(chǎng)的任何變更都必須根據(jù)各州實(shí)際情況進(jìn)行審查、分解和決策。

原標(biāo)題:監(jiān)管和市場(chǎng)：如何化解一致性危機(jī)？