杭州蕭山國際機(jī)場去年總用電量約1.3億多萬度，是名副其實(shí)的用電大戶，用電成本占用能成本的80%以上。“通過大用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電，一度電便宜3分錢，我們?nèi)ツ耆旯?jié)省了電費(fèi)180萬元。”蕭山機(jī)場動(dòng)力機(jī)電與能源管理部副總經(jīng)理胡軍說，隨著油改電項(xiàng)目的推進(jìn)，今年用電量將增長20%左右，預(yù)計(jì)上半年用電成本能減少200多萬元。

數(shù)字顯示，2015年，浙江省電力直接交易的規(guī)模僅占全社會(huì)電量的1.1%，2016年這一數(shù)字迅速增長到20.7%。而浙江只是全國的一個(gè)縮影，巨變的背后，是新一輪電力體制改革在全國的加速推進(jìn)。

輸配電價(jià)改革領(lǐng)跑電力體制改革

在新一輪電力體制改革中，隨著價(jià)格改革向縱深推進(jìn)，價(jià)格機(jī)制在市場機(jī)制中的核心作用不斷提升，其在發(fā)揮市場決定資源配置作用、提高供給體系質(zhì)量和效率等方面的效果不斷顯現(xiàn)。而在新的價(jià)格機(jī)制的構(gòu)建過程中，輸配電價(jià)改革可謂是重中之重。

“在我國現(xiàn)行電價(jià)的構(gòu)成中，輸配電成本占1/3，由于各省不一樣，全國差別太大，因此不好平均，但毫無疑問是電價(jià)的主要部分。抓輸配電價(jià)改革就是要抓住電價(jià)改革的主要矛盾。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長鄭新業(yè)表示，按照“9號(hào)文”的指導(dǎo)，電網(wǎng)就好比高速公路，應(yīng)該只收“過路費(fèi)”。他所說的“9號(hào)文”，指的是2015年3月15日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）。

中國宏觀院市場所價(jià)格監(jiān)管研究室室主任楊娟與其看法一致。她對(duì)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說：“輸配電是電力產(chǎn)業(yè)鏈條的中間環(huán)節(jié)，而過網(wǎng)費(fèi)是終端用戶電費(fèi)構(gòu)成中的重要部分，約占終端電價(jià)的30%。”她認(rèn)為，輸配電環(huán)節(jié)具有自然壟斷的屬性，因此要有效約束其成本和價(jià)格。

事實(shí)上，在電力體制改革中人們常說的“管住中間”，指的就是要管好輸配電價(jià)。2014年，輸配電價(jià)改革試點(diǎn)在深圳電網(wǎng)起步，通過3年的努力，目前已實(shí)現(xiàn)全國輸配電價(jià)改革全覆蓋，初步建立了科學(xué)規(guī)范透明的電網(wǎng)輸配電價(jià)監(jiān)管框架，不僅提高了監(jiān)管科學(xué)化水平，強(qiáng)化了壟斷行業(yè)成本約束，而且有效降低了企業(yè)用能成本。據(jù)了解，通過嚴(yán)格成本監(jiān)審，核減與輸配電業(yè)務(wù)不相關(guān)資產(chǎn)、不合理成本，在第一個(gè)監(jiān)管周期，五省（區(qū)）電網(wǎng)輸配電定價(jià)成本平均核減比例達(dá)到16.3%，輸配電價(jià)降價(jià)空間68億元，全部用于下調(diào)終端用戶用電價(jià)格。第二批12個(gè)試點(diǎn)省份輸配電價(jià)平均降低每千瓦時(shí)1.2分，預(yù)計(jì)降低工商企業(yè)用電支出232億元。2016年9月啟動(dòng)第三批14個(gè)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革，實(shí)現(xiàn)了全國省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革全覆蓋。

國網(wǎng)能源研究院財(cái)會(huì)與審計(jì)研究所所長李成仁對(duì)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說：“通過改革，降低輸配電成本，最終降低終端用戶的銷售電價(jià)。估計(jì)7月份公布第三批14個(gè)省級(jí)電網(wǎng)的輸配電價(jià)后，核定后工商業(yè)電價(jià)還會(huì)降得更多。”

楊娟表示，輸配電價(jià)改革，被公認(rèn)為領(lǐng)先于其他電力體制改革。她說：“我國壟斷行業(yè)的定價(jià)監(jiān)管工作剛剛起步，而輸配電價(jià)改革是真正意義上開始對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行約束，可以說是填補(bǔ)了我國在這方面的空白。”

輸配電價(jià)改革助推電力直接交易駛上快車道

輸配電價(jià)改革并非惟一的突破，近幾年來，隨著煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制、電力市場化交易、完善重點(diǎn)領(lǐng)域電價(jià)機(jī)制、實(shí)行差別化電價(jià)等一系列政策的推出，使得改善供給側(cè)結(jié)構(gòu)的電價(jià)機(jī)制已基本建立。而讓蕭山機(jī)場受益匪淺的電力直接交易就是推進(jìn)輸配電價(jià)改革所帶來的另一成果體現(xiàn)。其實(shí)，電力直接交易發(fā)軔于上一輪電力體制改革，也被稱為“大用戶直購電”。上一輪電力體制改革的標(biāo)志性文件是2002年3月國務(wù)院發(fā)布的《電力體制改革方案》（5號(hào)文），核心是廠網(wǎng)分開，在電力市場引入競爭機(jī)制，當(dāng)時(shí)就提出了開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點(diǎn)工作。但直至“電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點(diǎn)”審批權(quán)限下放，特別是“9號(hào)文”發(fā)布，新一輪電力體制改革啟動(dòng)后，才開始進(jìn)入健康快速的發(fā)展軌道。

李成仁對(duì)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說：“通過擴(kuò)大電力直接交易規(guī)模，2016年，國家電網(wǎng)公司共降低企業(yè)用電成本300億元左右。隨著煤炭價(jià)格上漲，受用電量和電價(jià)雙重因素的影響，今年的數(shù)字可能會(huì)低點(diǎn)，估計(jì)在200億元左右。”

直接交易電量的價(jià)格不再執(zhí)行政府定價(jià)，而是通過市場交易由供求雙方確定合理價(jià)格。在鄭新業(yè)看來，全國20%多的電量進(jìn)入市場直接交易，是價(jià)格管理部門的“重大成績之一”，此舉對(duì)企業(yè)降低成本效果顯著，因?yàn)橹苯咏灰椎碾娏κ袌鰯U(kuò)圍，有利于發(fā)電市場跨區(qū)域的資源配置，低成本高效益的企業(yè)將會(huì)替代現(xiàn)在高成本的企業(yè)，促使電價(jià)進(jìn)一步下降。“在湖北，有的電力直接交易價(jià)格一度電降了1角多，不得了”，他以中鋁為例道，“全國最大的電力用戶是中鋁，而中鋁這些年的虧損基本上是虧在電價(jià)上的，去年業(yè)績大幅改善，是近年來經(jīng)營業(yè)績最好的一年。”據(jù)了解，2016年中國鋁業(yè)的原鋁產(chǎn)量近300萬噸，如果按生產(chǎn)一噸鋁需要消耗電力13500千瓦時(shí)計(jì)算，那么電價(jià)每降低1分錢，就能為中國鋁業(yè)的原鋁生產(chǎn)帶來約4億元的利潤。而中國鋁業(yè)2016年的財(cái)務(wù)年報(bào)顯示，2016年電解鋁外購電280億度，2016年用電成本為每度0.28元，較2015年的0.34元降低16%左右。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，隨著輸配電價(jià)改革的大力推進(jìn)，2016年全國電力直接交易規(guī)模約為1萬億千瓦時(shí)，占電網(wǎng)企業(yè)銷售電量的23%，每千瓦時(shí)平均降低6.4分錢，年減輕企業(yè)用電成本約640億元。

政府定價(jià)在改革中要完成定位轉(zhuǎn)型

作為新一輪電價(jià)改革的核心，輸配電價(jià)改革，主要就是徹底改變電網(wǎng)企業(yè)過去將上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的購銷差價(jià)作為主要收入來源的運(yùn)營模式，改為按照政府核定的輸配電價(jià)收取輸配電服務(wù)費(fèi)，即代之以“準(zhǔn)許成本加準(zhǔn)許收益”。

在過去的購銷差價(jià)時(shí)代，價(jià)格管理部門沒有對(duì)電網(wǎng)企業(yè)所提供的服務(wù)成本進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管核算，而要進(jìn)行輸配電價(jià)改革，在學(xué)者楊娟看來，這一變革凸現(xiàn)的是“政府定價(jià)在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的定位轉(zhuǎn)型”。她表示，監(jiān)管單位要克服的是信息不對(duì)稱的難題，并如何有效地將制度約束和激勵(lì)機(jī)制結(jié)合起來。因此，政府定價(jià)除了要有相關(guān)的程序規(guī)定，還要有相關(guān)的配套制度，如非常重要的行業(yè)管制會(huì)計(jì)制度。“通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的成本分類，是不能為政府定價(jià)提供基礎(chǔ)的，因?yàn)橥ㄓ脮?huì)計(jì)制度只能看出是否合法，卻看不出是否合理相關(guān)，因此建立管制會(huì)計(jì)制度，同時(shí)要增加信息的公開透明程度，如電網(wǎng)企業(yè)定期報(bào)送相關(guān)資料，以便管理部門跟蹤成本核定是否存在偏差。”她說。

楊娟表示，英美等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，對(duì)電力等壟斷行業(yè)的價(jià)格實(shí)行的是非常精細(xì)化、系統(tǒng)化的監(jiān)管，配備有專門的機(jī)構(gòu)，整個(gè)監(jiān)管體系非常成熟。如英國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有900多人，監(jiān)管范圍包括天然氣、電力，最核心的是電價(jià)；而美國聯(lián)邦能源管制委員會(huì)也有1000多人。

談及輸配電價(jià)改革框架的設(shè)計(jì)和確立，楊娟表示，改革框架在輸配電價(jià)改革的起步階段非常重要，而“準(zhǔn)許成本加準(zhǔn)許收益”這一框架的確立，是在充分聽取了業(yè)內(nèi)學(xué)者和專家的意見，經(jīng)過反復(fù)討論后最終確立的，即在“準(zhǔn)許成本加準(zhǔn)許收益”的制度框架內(nèi)，又引入了激勵(lì)性的機(jī)制。

對(duì)于輸配電價(jià)改革，鄭新業(yè)同樣贊賞有加。他說：“輸配電價(jià)改革在整個(gè)電價(jià)改革中處于非常核心的地位，已經(jīng)取得了非常大的成就。”確保交叉補(bǔ)貼和普遍服務(wù)落實(shí)

采訪中，鄭新業(yè)也坦率地表示，“輸配電價(jià)改革未來也面臨非常大的挑戰(zhàn)，面對(duì)新出現(xiàn)的一些問題，需要全社會(huì)形成共識(shí)才能解決。”

在鄭新業(yè)所憂心的挑戰(zhàn)中，首當(dāng)其沖的就是缺少監(jiān)管人員，因?yàn)樵谛碌谋O(jiān)管模式下，電力價(jià)格的監(jiān)管業(yè)務(wù)在數(shù)量上和專業(yè)性上，都對(duì)監(jiān)管部門提出了更高的要求，顯然，與英美的千人左右的人員規(guī)模相比，我國各級(jí)價(jià)格監(jiān)管部門在人員數(shù)量上明顯不足。楊娟在接受記者采訪時(shí)同樣也對(duì)此表示了憂慮。面對(duì)記者，鄭新業(yè)不止一次強(qiáng)調(diào)：“監(jiān)管能力加強(qiáng)是整個(gè)國家的核心問題，最便宜的監(jiān)管就是最糟糕的監(jiān)管。”他和楊娟一致認(rèn)為，我國急需創(chuàng)立監(jiān)管會(huì)計(jì)制度，同時(shí)建議要引入第三方力量加強(qiáng)對(duì)電力單位的成本核定和輸配電價(jià)的監(jiān)管。

值得注意的是，接受采訪的專家學(xué)者都提到，伴隨著電力體制改革，由于市場的利益主體和資源配置也在隨之變化，進(jìn)而可能會(huì)對(duì)原有的電力交叉補(bǔ)貼和普遍服務(wù)造成負(fù)面影響。

李成仁表示，近幾年來，需要補(bǔ)貼的居民和農(nóng)業(yè)用電增長幅度較高，而電價(jià)高的工商業(yè)用電相對(duì)卻增長較低。以2016年為例，國家電網(wǎng)公司的居民和農(nóng)業(yè)用電增速分別是13.8%、7.2%，工商業(yè)和大工業(yè)用電的增速只有6.9%、1.2%，國家電網(wǎng)公司按國家保底要求一年承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼額度有200多億元。同時(shí)，由于東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東部地區(qū)的電網(wǎng)企業(yè)效益較西部要好一些，西部地區(qū)的自我投入能力較低，無法滿足本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

同時(shí)，各地新增配電網(wǎng)的出現(xiàn)也令李成仁感到困惑。他個(gè)人認(rèn)為，很難制定出一個(gè)合理的省級(jí)電網(wǎng)的輸配價(jià)格適用于新增配電網(wǎng)，因?yàn)楫?dāng)前電價(jià)體系隱含著地區(qū)間、用戶間兩種交叉補(bǔ)貼，價(jià)格制定非常復(fù)雜。

鄭新業(yè)表示，“電網(wǎng)越大，效率越高，不確定性越小，同時(shí)也有力支撐了交叉補(bǔ)貼和普遍服務(wù)等各種政策的落實(shí)，因此，對(duì)電網(wǎng)要嚴(yán)格監(jiān)管，但并非要肢解電網(wǎng)。”為保證交叉補(bǔ)貼和普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，他提出建立一個(gè)全國性的基金，以應(yīng)對(duì)國家電網(wǎng)全國統(tǒng)籌能力的下降。李成仁也建議針對(duì)電網(wǎng)建立普遍服務(wù)基金，既有利于全國電網(wǎng)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也有利于資源的優(yōu)化配置。

記者從國家發(fā)展改革委價(jià)格司了解到，在輸配電價(jià)改革的過程中，將研究建立準(zhǔn)許收入跨監(jiān)管周期、跨區(qū)域調(diào)節(jié)機(jī)制，妥善解決區(qū)域交叉補(bǔ)貼問題，幫助邊疆地區(qū)和藏區(qū)以合理的價(jià)格獲得電力普遍服務(wù)。

原標(biāo)題:輸配電價(jià)改革 實(shí)現(xiàn)電價(jià)改革的新突破